Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków Stowarzyszenia [...], B.Z. oraz A.T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg kasacyjnych [...], B.Z. oraz A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 608/25 w sprawie ze skarg [...], B.Z. oraz A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 lutego 2025 r. nr SKO.4102.83.2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 608/25, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...], B.Z. oraz A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 lutego 2025 r. nr SKO.4102.83.2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargi.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 17 października 2024 r. nr ROS.6220.2022/204, wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1112, dalej w skrócie: "ustawa"), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w [...]". W przedmiotowej decyzji organ pierwszej instancji określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, jak również warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji, eksploatacji i użytkowania przedsięwzięcia z uwzględnieniem ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków, a także ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono motywy realizacji projektowanego przedsięwzięcia oraz przedstawiono powierzchnię przewidywanej inwestycji. Podkreślono, że realizowana inwestycja jest zgodna ze wskazaniami zamieszczonymi w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem znajduje się na terenach oznaczonych jako drogi powiatowe, urządzenia odprowadzania i oczyszczania ścieków, obszar występowania głównych zbiorników wód podziemnych oraz Krajobrazowy Park "[...]".

W wyniku rozpoznania odwołań od powyższej decyzji wniesionych przez Stowarzyszenie [...], B.Z. oraz A.T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 lutego 2025 r. nr SKO.4102.83.2024 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji.

Decyzja Kolegium z dnia 14 lutego 2025 r. została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez Stowarzyszenie [...], B.Z. oraz A.T.

W motywach powołanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii emisji odorowych, WSA w Gliwicach wskazał na treść art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 54 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), według którego, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Według Sądu, instrumentem, przy wykorzystaniu którego można rozeznać możliwość występowania nadmierności określonych uciążliwości, jest raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżących, taki raport został sporządzony, a tym samym organy miały w polu widzenia podniesiony przez skarżących problem. Dodatkowo zaznaczyć należy, co znalazło odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, że po zakończeniu inwestycji mają być przeprowadzane stosowne pomiary.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli: Stowarzyszenie [...], B.Z. oraz A.T. W skargach kasacyjnych zawarto tożsame treściowo wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej, wskazując, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które mogą nastąpić poprzez rozpoczęcie inwestycji, co wynika z bliskiego sąsiedztwa inwestycji względem działek skarżących kasacyjnie oraz okolicznych mieszkańców, których reprezentuje Stowarzyszenie, na których już obecnie jest odczuwalny odór z oczyszczalni ścieków. Ponadto inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na funkcjonowanie Parku Krajobrazowego [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.

Przepis art. 86f ust. 1 ustawy został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie w dniu 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne, podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia zatem, jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalnoprawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Ponadto podkreślić należy, że art. 86f ustawy został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1890). Nowelizacją z dnia 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu, czy też wpływać na ich treść. Dlatego też obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to natomiast, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania jej wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia rozpoznawania wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem oznacza, że ocenie mogą podlegać wyłącznie argumenty wniosku mające znaczenie z punktu widzenia ochrony strony skarżącej, a nie dotyczące całego przedsięwzięcia.

W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Stowarzyszenie [...], B.Z. oraz A.T. nie uprawdopodobnili przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Skarżący byli zobowiązani uprawdopodobnić przesłanki wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, jednak uprawdopodobnienie to nie może sprowadzać się do ogólnych twierdzeń, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej sprowadza się bowiem w istocie do stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które mogą nastąpić poprzez rozpoczęcie inwestycji, a które wynikają z powyżej opisanych zastrzeżeń i wpływu inwestycji na środowisko. Skarżący nie wykazali jednak, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołują trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Podkreślić trzeba, że decyzja dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków. Wskazywanie na uciążliwości związane z rozbudową istniejącej oczyszczalni ścieków nie jest wystarczające do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu już istniejącego. Tak sformułowany wniosek był niewystarczający i nie pozwalał na jego uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia może spowodować określone uciążliwości, ale skarżący nie wykazali, aby uciążliwości te mieściły się w kategorii przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1, 2 i 2a ustawy, orzekł, jak w sentencji postanowienia.