II OSK 1033/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-24	
Data wpływu	2023-05-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Szymańska /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Paweł Miładowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 656/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 656/22 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2022 r., nr SKO 4122/57/21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 656/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w P. (dalej: "inwestor", "spółka", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "Kolegium", "SKO", "skarżący kasacyjnie") z 5 maja 2022 r., nr SKO 4122/57/21 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł w przedmiocie kosztów sądowych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 29 lipca 2021 r. spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pojemności magazynowej na paliwa i biokomponenty Terminalu P. S.A. (dalej: "Terminal"), przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na działce nr [...], AR [...], obręb S.

Prezydent Wrocławia (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), decyzją z 4 marca 2022 r., nr 61/2022 odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u.p.z.p.", tj. niewystarczająca infrastruktura drogowa oraz planowana inwestycja jest niezgodna z art. 73 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), dalej: "p.o.ś."

Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO nie podzieliło stanowiska Prezydenta dotyczącego istnienia niewystarczającego uzbrojenia terenu w infrastrukturę drogową dla realizacji planowanego zamierzenia. Podzieliło natomiast stanowisko dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), tj. z art. 73 ust. 3 p.o.ś. - bowiem rozbudowa zwiększa zagrożenie dla zdrowia ludzi. Kolegium przyjęło, że zwiększenie zdolności magazynowej zawsze zwiększa ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i to niezależnie od zastosowanych rozwiązań technologicznych i zabezpieczających.

WSA we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 grudnia 2022 r. stwierdził, że skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazano, że w sprawie nie są kwestionowane ustalenia organu dotyczące zakwalifikowania Terminalu do zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Nie jest również podważane ustalenie dotyczące położenia tego zakładu w obrębie zwartej zabudowy miasta. Spór sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy objęta wnioskiem rozbudowa Terminala doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Podniesiono, że Kolegium podzieliło zamierzenie inwestycyjne na dwie części: rozbudowę Terminala o dwa dodatkowe zbiorniki oraz modernizację już istniejących instalacji, w tym rozbudowę systemu zabezpieczeń przeciwpożarowych. Każda z tych inwestycji została odrębnie oceniona jeśli idzie o oddziaływanie na środowisko. Sąd wojewódzki nie zgodził się z SKO, że jedynym kwalifikatorem normatywnym zaliczenia danego zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii jest zdolność magazynowa, bowiem poza zdolnością magazynową, rozporządzenie Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 138), dalej: "rozporządzenie" posługuje się kwalifikatorem w postaci rodzaju znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych (kategorii substancji stwarzających zagrożenia). Zdaniem Sądu I instancji kluczowe w sprawie jest błędne założenie Kolegium, które sprowadza się do tego, że w przypadku art. 73 ust. 3 p.o.ś. jest wykluczona rozbudowa zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej o instalacje, które są kluczowe dla procesów technologicznych, w których wykorzystywane są niebezpieczne substancje. Wyjaśniono, że w przypadku Terminala taki proces technologiczny obejmuje magazynowanie oleju napędowego oraz bioestrów. Następnie wskazano, że w art. 73 ust. 3 p.o.ś. posłużono się pojęciem "rozbudowa zakładu" tj. rozbudowy, która jednocześnie doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, do prawidłowego zastosowania art. 73 ust. 3 p.o.ś. koniecznym jest ustalenie, czy całość działań związanych z rozbudową doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych.

Następnie wskazano, że z dowodu, pt. "Analiza i ocena wpływu projektowanej rozbudowy Terminala [...] na ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej" wynika, iż wprowadzone zmiany dotyczące rozbudowy zakładu, spowodują unowocześnienie całego Terminala, a przez to zmniejszą ryzyko powstania awarii związanych z wiekiem i wyeksploatowaniem urządzeń oraz doprowadzą do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi. Okoliczność, że rozbudowa Terminala o zbiornik magazynowy oleju napędowego o pojemności 10000 m³ oraz zbiornik bioestrów o pojemności 1000 m³ nie ograniczy zagrożeń, jest zdaniem Sądu I instancji bezsporna, ale nie ma przesądzającego znaczenia. Bowiem rozstrzygające pozostają pozostałe elementy związane z rozbudową, które zdaniem rzeczoznawców, doprowadzą do unowocześnienia zakładu, a przez to zmniejszą ryzyko powstania awarii związanych z wiekiem i wyeksploatowaniem urządzeń oraz doprowadzą do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi związanych z funkcjonowaniem takiego zakładu jako całości. Dalej wskazano, że wobec wątpliwości dotyczących opracowania specjalistycznego, jeżeli organ nie jest w stanie poczynić własnych ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej - powinien rozważyć wydanie postanowienia dowodowego na podstawie art. 84 w związku z art. 136 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Zdaniem Sądu wojewódzkiego z akt sprawy wynika, że organy przed wydaniem decyzji odmownej naruszyły obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że opracowanie dołączone do wniosku przez inwestora stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia, że Kolegium naruszyło zasady swobodnej oceny dowodów wobec dowodu z dokumentu prywatnego "Analiza i ocena wpływu projektowanej rozbudowy Terminala [...] na ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej";

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79a k.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia, że Kolegium nie wyjaśniło stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało w stanie faktycznym sprawy wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 79a k.p.a.;

d) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w wyniku nieuchylenia decyzji organu pierwszej instancji wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 73 ust. 3 w zw. z art. 243a pkt 7 p.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że rozbudowa Terminalu zwiększająca zdolności magazynowe o 11 000 m³ może nie zwiększać zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi z uwagi na zastosowane zabezpieczenia techniczne;

b) art. 52, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że Kolegium rozdzieliło zamierzenie inwestycyjne - "osobno na budowę nowych zbiorników oraz osobno na rozbudowę zakładu o pozostałe rozwiązania technologiczne i zabezpieczające".

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (jej oddalenie) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z 24 kwietnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procesowych należy uznać za niezasadne. Dotyczą one reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności katalogu dopuszczalnych dowodów oraz zasad ich oceny. Tymczasem Sąd wojewódzki dokonał prawidłowej oceny postępowania przed Kolegium i zasadnie uznał, że doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium bowiem przyjęło, że w świetle dokumentu prywatnego, tj. "Analiza i ocena wpływu projektowanej rozbudowy Terminala [...] na ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej" nie wykazano, aby proponowana inwestycja miała prowadzić do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Zdaniem Sądu I instancji takie stanowisko, bez skorzystania z art. 84 § 1 k.p.a. oraz właściwego odczytania art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p., było przedwczesne.

Przede wszystkim przy ustalaniu warunków występuje obowiązek uwzględniania wymagań związanych z ochroną środowiska (art. 73 p.o.ś.). Takim wymaganiem jest zastrzeżony w art. 73 ust. 3 p.o.ś. zakaz budowy w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Zgodnie z art. 3 pkt 48a p.o.ś. przez zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej rozumie się zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub zakład o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o których mowa w art. 248 ust. 1 p.o.ś. Kwalifikacja zakładu jako zakładu o zwiększonym ryzyku lub zakładu o dużym ryzyku jest zależna od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie (art. 248 ust. 1 p.o.ś.). Konkretne wytyczne w tym zakresie pozwalające na zakwalifikowanie zakładu zostały zawarte w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 248 ust. 3 p.o.ś. Bezspornie rozbudowę Terminala należy zakwalifikować jako zakład o dużym ryzyku ze względu na wartości progowe substancji niebezpiecznych (olej napędowy (ON)) – tabela nr 2, poz. 34 kolumna 3. w w/w rozporządzeniu.

Pierwsze zdanie art. 73 ust. 3 p.o.ś. ustanawiające zakaz budowy nowych zakładów stanowi istotną dyrektywę w wykładni tych przepisów, które pozwalają na rozbudowę takich zakładów. Mianowicie należy je wykładać ściśle, mając na uwadze ochronę zamieszkałych intensywnie terenów. Możliwa jest ich rozbudowa pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Przepis zatem wymaga nie utrzymania zagrożenia na dotychczasowym poziomie, lecz jego ograniczenia. Jako z kolei poważną awarię p.o.ś. definiuje zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia i zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. Bezspornie w przypadku tej inwestycji będzie magazynowana substancja niebezpieczna, która ze względu na swoje właściwości chemiczne w razie nieprawidłowego obchodzenia się z nią spowodować może zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska (art. 3 pkt 37 p.o.ś.). Kluczowe zatem kryterium ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych jest warunkiem sine qua non dopuszczenia rozbudowy zakładu stwarzającego zagrożenia wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, jeśli nie został uchwalony plan miejscowy odmiennie regulujący możliwość inwestycji tego rodzaju (art. 73 ust. 3a p.o.ś.).

Przepis ten w pełni realizuje wynikający z art. 191 ust. 2 TFUE cel polityki Unii Europejskiej. Mianowicie polityka ta w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".

Sąd wojewódzki zasadnie podkreślił, że planowana rozbudowa musi zostać oceniona kompleksowo w zakresie wszystkich inwestycji składających się na przedsięwzięcie. Organy bowiem rozbudowę zakładu utożsamiają jedynie z budową zbiornika magazynowego Z-29 cylindrycznego o osi pionowej z dachem stałym o pojemności nominalnej 10 000 m³ służacego do magazynowania oleju napędowego (ON) oraz nowego zbiornika ES-3 cylindrycznego o osi pionowej z dachem stałym i przykryciem pływającym o pojemności 1000 m³, który będzie służył do magazynowania estrów metylowych wyższych kwasów tłuszczowych (RME). I w tym zakresie należy przyznać Kolegium rację, że inwestycja polegająca wyłącznie na zwiększeniu ilości substancji niebezpiecznej, które to kryterium decyduje w świetle rozporządzenia o zakwalifikowaniu zakładu do grupy o zwiększonym ryzyku oraz o dużym ryzyku (budowa dwóch zbiorników na: ON i estry) zwiększałaby ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, co byłoby niedopuszczalne w świetle art. 73 ust. 3 p.o.ś.

Natomiast kompleksowa ocena całego przedsięwzięcia – zgodnie z wnioskami przedłożonej "Analizy i oceny wpływu projektowanej rozbudowy Terminala [...] na ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej" prowadzi do wniosku, że wyposażenie projektowanego zbiornika Z-29 w dodatkową instalację przeciwpożarową w postaci instalacji zraszaczowej dachu zbiornika i ściany osłonowej poprawia zabezpieczenie przeciwpożarowe Terminala i tym samym powoduje zmniejszenie ryzyka powstania poważnej awarii przemysłowej. Do tego dochodzi rozbudowa systemu sygnalizacyjno-alarmowego o czujki płomienia lub liniowe czujki temperatury, rozbudowę istniejącego monitoringu Terminala o monitorowanie wycieków oraz automatyczne przekazywanie sygnałów alarmowych do stacji monitorowania PSP. Ponadto projektuje się wykonanie szeregu rozwiązań i urządzeń technologicznych w ramach istniejącego Terminalu (wymienione na str. 35 w/w Analizy). Wprowadzenie opisanych zmian spowoduje unowocześnienie Terminala, zmniejszy ryzyko powstania awarii związanych z wiekiem i wyeksploatowaniem urządzeń. Takie wnioski zostały przedstawione w dokumencie prywatnym, a Kolegium nie posiłkując się kontranalizą, odmówiło temu dokumentowi jakiejkolwiek wartości dowodowej. Zasadnie Sąd wojewódzki na str. 21 uzasadnienia argumentował, że proces ustalania stanu faktycznego był dotknięty wadami procesowymi w zakresie postępowania dowodowego. Odmowa wiarygodności temu dokumentowi była nieuprawniona z tego powodu, że członkowie Kolegium nie dysponują wiedzą specjalistyczną. Tym samym ze względu na stopień skomplikowania sprawy konieczne było rozważenie wydania postanowienia w przedmiocie opinii biegłego. Wymagane są tutaj bowiem wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.) i zalecenia WSA we Wrocławiu, NSA w pełni podziela. Oznacza to, że nie doszło do naruszenia art. 80 i 84 k.p.a.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. W takim przypadku tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania. To treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek ten powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wyznaczony zatem przez inwestora zakres i przedmiot inwestycji podlega analizie, czy doprowadzi ona jako całość do ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, kiedy twierdzi, że już tylko ze względu na właściwości substancji niebezpiecznej w tym zakładzie będzie zawsze występowało zagrożenie w rozumieniu art. 243a pkt 7 p.o.ś. Otóż zgodnie z w/w przepisem przez zagrożenie rozumie się samoistną właściwość substancji niebezpiecznej lub warunki fizyczne, które mogą spowodować negatywne skutki dla zdrowia ludzi lub środowisko. Kolegium w ten sposób wywodzi, że dla kwalifikacji rozbudowy zakładu znaczenie będzie miało wyłącznie zwiększenie ilości substancji niebezpiecznej i tylko w oparciu o to kryterium należy definiować zagrożenie dla zdrowia ludzi, w tym poważnych awarii przemysłowych. Prawdą jest, że ilość substancji niebezpiecznej decyduje o tym, czy zakład będzie zaliczony do zakładu o zwiększonym ryzyku, czy o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Jednakże takie rozumienie pojęcia zagrożenia w zw. z art. 73 ust. 3 p.o.ś. prowadziłoby do konkluzji oczekiwanej przez skarżącego kasacyjnie, że niedopuszczalna byłaby jakakolwiek rozbudowa zakładu o instalacje, które są kluczowe dla procesów technologicznych, a które wykorzystują niebezpieczne substancje, czyli w zakresie istoty jego działania. Proponowana interpretacja (na rozprawie przed WSA we Wrocławiu), że przepis ten daje możliwość rozbudowy np. o budynki biurowe, czyniłaby go bezprzedmiotowym. Taki zakres rozbudowy byłby irrelewantny dla badania przesłanki ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Nie ogranicza on bowiem, ani nie zwiększa wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Z definicji bowiem poważnej awarii wynika, że wiąże się ona zawsze z obecnością jednej lub więcej niebezpiecznych substancji (art. 3 pkt 23 p.o.ś.). Tymczasem budynek biurowy lub podobnego rodzaju zakres rozbudowy Terminala (nie odnoszący się do istoty przedmiotu działania inwestora) nie wiąże się w jakikolwiek sposób z niebezpiecznymi substancjami. Oznacza to, że badanie ograniczenia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 73 ust. 3a zdanie drugie p.o.ś. odnosić się winno do rozbudowy zakładu o taką inwestycję, która wiąże się z niebezpiecznymi substancjami. Dalej - słusznie WSA we Wrocławiu nakazał zbadanie, czy cały proces rozbudowy, obejmujący nie tylko nowe elementy instalacji, ale także modernizację istniejącej, spowoduje ograniczenie wystąpienia poważnych awarii przemysłowych, bo tylko taki stan uzasadniałby rozbudowę Terminala.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zawiera zatem uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania "w głąb" sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnie z prawem. Stosowanie jednak tego przepisu jest ściśle powiązane z przesłanką "niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy". Jednakże nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku kompleksowej oceny zgodności z prawem wszystkich wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ale stanowi uprawnienie (vide wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 541/20). Z tego względu nieskorzystanie przez Sąd I instancji z tej normy nie może stanowić podstawy do skutecznego sformułowania zarzutu kasacyjnego.

Kwestia zarzutu naruszenia art. 79a k.p.a. pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, bowiem argumentacja merytoryczna w pełni uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.