II OSK 920/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2023-05-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Chlebny /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Przywrócenie terminu	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 357/22	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7, art. 8, art. 58 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M.1 i M.M.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 357/22 w sprawie ze skargi M.M.1 i M.M.2 na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2022 r. nr 276/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 357/22 oddalił skargę M.M.1 i M.M.2 na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2022 r. nr 276/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r. nr 276/2022 odmówił M.M.1 i M.M.2 przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: "PINB") z 8 listopada 2021 r. nr 2677/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia WINB podał, że postanowienie PINB z 8 listopada 2021 r. nr 2677/2021 skierowane zostało do M.M.1 i M.M.2 w dwóch przesyłkach, osobno dla każdego ze skarżących, na ten sam adres. Obie przesyłki zostały awizowane. W dniu 16 listopada 2021 r. M.M.1, jako żona adresata, odebrała w placówce pocztowej przesyłkę skierowaną do M.M.2, nie odebrała zaś przesyłki adresowanej do siebie. Tym samym termin do wniesienia zażalenia dla M.M.2 upływał w dniu 23 listopada 2021 r., natomiast dla M.M.1, wobec zastosowania tzw. fikcji doręczenia na dzień 29 listopada 2021 r., termin ten upływał w dniu 6 grudnia 2021 r. Zażalenie strony nadały listem poleconym w dniu 8 grudnia 2021 r., a zatem z uchybieniem terminu dla obu stron.

WINB po stwierdzeniu, że zażalenie zostało złożone po upływie terminu do jego wniesienia, pouczył strony (zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalniaczem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), że mogą złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia a zażalenia w terminie 30 dni.

W dniu 11 lutego 2022 r. do organu odwoławczego wpłynął wniosek M.M.1 i M.M.2 o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że w terminie do wniesienia zażalenia M.M.1 odczuwała objawy choroby, takie jak ból gardła i głowy, zaburzenia koncentracji. Powyższe uniemożliwiło jej przekazanie odebranego listu mężowi, który przebywał na wyjeździe służbowym.

WINB odmawiając przywrócenia terminu podniósł, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminowi. Do wniosku nie dołączono jakiegokolwiek dowodu choroby czy wyjazdu służbowego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał na wyjątkowy charakter instytucji przywrócenia terminu i odmownie załatwił wniosek.

W skardze na powyższe postanowienie M.M.1 i M.M.2 zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 58 i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") poprzez niewyczerpujące zbadanie okoliczności sprawy oraz wymaganie od strony udowodnienia braku winy, podczas gdy obowiązujące przepisy wymagają jedynie uprawdopodobnienia.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd uznał, że argumentacja skarżących sprowadzenia się do powoływania się na ogólnie znany fakt występującej epidemii i w związku z tym izolacją skarżącej M.M.1. Brak jest argumentacji w zasadzie co do braku zawinienia skarżącego M.M.2.

Odnośnie do podnoszonego stanu zdrowia skarżącej, w ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy ocenił tę okoliczność jako nieuprawdopodobnioną. Podkreślił, że odróżnić należy udowodnienie choroby (jak wskazano we wniosku: "osłabienia") od udowodnienia czy uprawdopodobnienia braku winy w niedochowaniu terminu. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca odebrała przesyłkę zaadresowaną do męża, a nie odebrała przesyłki zaadresowanej do sobie, co pozwoliło na znaczne wydłużenie terminu do wniesienia zażalenia aż do 6 grudnia 2021 r. Zdaniem Sądu skarżący w żaden sposób nie wykazali: po pierwsze, że choroba M.M.1 trwała tak długo i była na tyle poważna, że uniemożliwiała przekazanie przesyłki mężowi bądź sporządzenie zażalenia i jego wysłanie, a po drugie – faktu nieobecności w tym czasie (do 6 grudnia 2021 r.) M.M.2 oraz niemożności zapoznania się przez niego z postanowieniem PINB i odwołanie się od niego.

W tych warunkach, w ocenie Sądu, nie można uznać, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez skarżących. W konsekwencji stanowisko WINB stwierdzające brak podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia uznał za zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M.M.1 i M.M.2, zaskarżając wyrok w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że M.M.1 nie przedstawiła wystarczających dowodów na uprawdopodobnienie braku możliwości terminowego odbioru skierowanej do niej przesyłki poprzez przeprowadzenie wnioskowania sprzecznego ze słusznym interesem społecznym – polegającym na zapobieganiu rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19. Podkreślono, że brak jest przepisów zobowiązujących stronę do odebrania skierowanego do niej pisma przed upływem 14-dniowego okresu wynikającego z art. 44 k.p.a., zaś wobec stwierdzenia przez M.M.1 objawów świadczących o infekcji wirusem SARS-CoV-2, nawet gdyby odebrała w terminie przedmiotowe postanowienie, to w celu uniknięcia zarażenia osób trzecich musiałaby pozostać w domu i nie mogłaby nadać odwołania na poczcie w przysługującym jej 7-dniowym terminie na złożenie odwołania.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przewidzianych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 58 § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. nie mogły zostać naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, gdyż sądy wojewódzkie tych przepisów nie stosują. Skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji i postanowień organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętego skargą postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje i postanowienia kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia określonej kategorii przepisów. Sądy czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzutu naruszenia przepisów tej ostatniej ustawy nie powołano jednak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej uznać należało, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. – błędnie traktowanych jako przepisy prawa materialnego – przez ich niewłaściwe zastosowanie. Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest jednak usprawiedliwiona.

Przede wszystkim nieskuteczna jest ta argumentacja skargi kasacyjnej, która dotyczy skuteczności doręczenia M.M.1 w trybie przepisów art. 44 k.p.a. postanowienia PINB z 8 listopada 2021 r. nr 2677/2021. Autor skargi kasacyjnej podaje w wątpliwość prawdziwość zapisanych na kopercie informacji o awizowaniu przesyłki z tym postanowieniem skierowanej do M.M.1. Zarzuca tym samym, że organ administracji nie zweryfikował jednoznacznie, czy M.M.1 miała w ogóle świadomość skierowania do niej przedmiotowej przesyłki. Wskazać zatem należy, że WINB postanowieniem z 7 marca 2022 r. nr 277/2022 stwierdził uchybienie przez M.M.1 i M.M.2 terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB. Nie godząc się z ustaleniem organu odwoławczego, że uchybienie tego terminu nastąpiło, skarżący równolegle zaskarżyli także i to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 358/22 oddalił ich skargę na postanowienie WINB z 7 marca 2022 r. nr 277/2022. Sąd uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości doręczenia stronom postanowienia PINB, zatem zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia jest zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 921/23 oddalił skargę kasacyjną skarżących od ww. wyroku. Kwestia prawidłowości doręczenia stronom postanowienia PINB i rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia na nie zażalenia została zatem ostatecznie przesądzona. Poprzez konstrukcję przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie można w istocie dochodzić ustalenia, że nie wystąpiło uchybienie terminu tego terminu.

Skarżący uchybili zatem terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 8 listopada 2021 r. nr 2677/2021. Jak bowiem wynika z akt sprawy i niewadliwych ustaleń organu administracji, termin do złożenia zażalenia upłynął: dla M.M.2 z dniem 23 listopada 2021 r., a dla M.M.1 z dniem 6 grudnia 2021 r. Zażalenie nadano w placówce pocztowej listem poleconym 8 grudnia 2021 r., a zatem z uchybieniem terminu przewidzianego dla obojga skarżących.

Trafnie WINB w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że przywrócenie terminu może nastąpić, jeżeli jego uchybienie nastąpiło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przypomniał, w ślad za organem, że dokonując oceny tej przesłanki należy mieć na uwadze obiektywny miernik staranności. Chodzi mianowicie o staranność, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. W związku z tym od strony postępowania wymaga się szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in. nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (tak m.in. postanowienia NSA: z 10.09.2010 r., sygn. akt II OZ 849/10, z 6.04.2022 r., III FZ 82/22; CBOSA). Podkreśla się także, że sam fakt choroby, a nawet uzyskanie w związku z tym zwolnienia lekarskiego od pracy, nie jest, a priori, potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu (tak NSA m.in. w wyroku z 21.12.2021 r., II OSK 4/19; CBOSA).

W świetle powyższego prawidłowo Sąd uznał, że skarżący w niniejszej sprawie nie uprawdopodobnili braku winy w niedochowaniu terminu do złożenia zażalenia.

Po pierwsze, skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnili, że M.M.2 nie miał wiedzy o korespondencji kierowanej do niego przez PINB, a w związku z tym że nie mógł w terminie sporządzić i wnieść zażalenia na postanowienie z 8 listopada 2021 r. We wniosku o przywrócenie terminu lakonicznie wskazano jedynie, że "przebywał na wyjazdach służbowych". Nie jest zatem wiadome, jak długo trwała jego nieobecność w miejscu zamieszkania. Nie wykazano również, że podczas tej nieobecności M.M.2 nie miał możliwości jakiegokolwiek kontaktu z M.M.1 (telefonicznego czy chociażby przez zainstalowane na telefonie komórkowym aplikacje umożliwiające komunikację) i uzyskania od niej informacji przynajmniej o samym fakcie odebrania urzędowej korespondencji oraz zlecenia jej otwarcia przesyłki i przekazania mu informacji o jej treści. Należy mieć również na względzie, że sam wyjazd w delegację, szczególnie na dłuższy okres, z zasady jest wcześniej planowany, a więc czas wyjazdu oraz długość pobytu są znane z wyprzedzeniem. W takiej sytuacji, mając na uwadze fakt dłuższej nieobecności, chcąc należycie dbać o swe interesy, strona winna zapewnić możliwość odbierania jej korespondencji w czasie nieobecności, przynajmniej przez posłużenie się pomocą osób trzecich. W takiej sytuacji nie może wyłączać zawinienia fakt czasowego przebywania strony w delegacji w innym miejscu niż adres zamieszkania, na który organy administracji publicznej kierują korespondencję.

Po drugie, zasadniczą okolicznością, która miałaby stanowić usprawiedliwienie niedokonania czynności wniesienia zażalenia w terminie, to stan zdrowia M.M.1, opisany we wniosku o przywrócenie terminu jako niedyspozycja zdrowotna z następującymi objawami: osłabienie, gól gardła i głowy, zaburzenia koncentracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie skarżących o chorobie M.M.1 nie jest wiarygodne.

Argumentacja o występowaniu u M.M.1 objawów chorobowych nie tyko nie znajduje potwierdzenia w żadnym dokumencie, ale już sama w sobie jest bardzo ogólnikowa. Okolicznością powszechnie wiadomą, niewymagającą dowodu, jest trwająca w okresie jesienno-zimowym na przełomie roku 2021 i 2022 sytuacja epidemiczna związana z pandemią zakaźnej choroby COVID-19 wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2. Zgodnie z oficjalnymi zaleceniami sanitarnymi, ale i ze zdrowym rozsądkiem, osoba dostrzegająca wówczas u siebie objawy typowe dla zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 winna niezwłocznie skontaktować się z lekarzem, który po przeprowadzeniu oceny stanu zdrowia zdecyduje co do dalszego postępowania, czy np. skierować pacjenta na test na koronawirusa lub grypę, czy pacjent może być leczony w warunkach domowych. Prawdą jest, że w tamtym okresie wiele placówek ochrony zdrowia korzystało z możliwości przeprowadzania wizyt lekarskich w formie teleporady. W jej trakcie lekarz również ma możliwość przeprowadzenia wywiadu z pacjentem, wydania zalecenia, może również wystawić e-Receptę oraz e-Zwolnienie lekarskie. Mimo że w okresie pandemii teleporada stała się jedną z głównych form kontaktu pacjentów z lekarzem rodzinnym, to z całą pewnością nie wyeliminowała możliwości bezpośredniej wizyty w gabinecie lekarskim. Niezależnie jednak od formy wizyty lekarskiej zawsze możliwe jest udokumentowanie jej przeprowadzenia, chociażby przez zapisy w systemie e-zdrowie, czy też wydanie pacjentowi zaleceń na piśmie (w przypadku teleporady doręczyć ją można chociażby na wskazany przez pacjenta adres e-mail). Nie jest zatem zgodne z doświadczeniem życiowym przekonanie autora skargi kasacyjnej, że M.M.1 nie miała wówczas możliwości pozyskania żadnych dokumentów potwierdzających jej stan zdrowia. Co więcej, dostrzegając u siebie objawy wskazujące na możliwość zakażenia chorobą COVID-19, mając jednocześnie świadomość wysokiej zachorowalności na tę chorobę w tamtym okresie oraz jej zróżnicowany przebieg u chorych (o czym szeroko informowano w środkach masowego przekazu), niezrozumiałym jest, dlaczego skarżąca zaniechała uzyskania porady lekarskiej i poprzestała na samodzielnej decyzji o samoizolacji. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił też, na czym oparł twierdzenie zawarte na stronie 2 tego pisma, że objawy chorobowe M.M.1 "okazały się być efektem gorszego samopoczucia ze względu na wahania temperatur oraz trwający okres grypowy".

Niezależnie od powyższego, przyjmując nawet (ku czemu brak podstaw), że skarżąca miała objawy sugerujące możliwość zachorowania na COVID-19, to nie uzasadnia to twierdzenia, że nie była ona w stanie zadbać należycie o swoje sprawy. Trafnie Sąd pierwszej instancji podniósł bowiem, że nie zostało w sprawie uprawdopodobnione, że choroba M.M.1 trwała przez cały okres biegu terminu do wniesienia zażalenia i jednocześnie była ona na tyle poważna, że jej stan zdrowia uniemożliwiał przekazanie informacji o przesyłce M.M.2 ani też sporządzenie i wysłanie zażalenia, osobiście lub korzystając z pomocy osób trzecich. Wniosek skarżących ograniczał się do twierdzenia o złym samopoczuciu M.M.1 i jest zbyt lakoniczny, aby organ administracji mógł ocenić, czy stronie istotnie nie można zarzucić braku staranności w prowadzeniu własnych spraw. Strona nie podała jakichkolwiek szczegółów i nie wskazała, kiedy przeszkoda uniemożliwiająca osobiste złożenie lub nadanie zażalenia przestała istnieć. Nie jest też w sprawie znana sytuacja życiowa strony, w tym nie podniesiono, by brak było osób trzecich mogących służyć pomocą w złożeniu zażalenia w terminie.

W tym stanie rzeczy wysoce nieprecyzyjne twierdzenia skarżących odnoszące się do stanu zdrowia M.M.1, przy jednoczesnym braku przedłożenia do akt sprawy jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej podnoszone okoliczności, uzasadniały przyjęcie przed WINB, że nie został uprawdopodobniony brak winy strony w uchybieniu terminu, jak wymaga tego art. 58 § 1 k.p.a. W konsekwencji zatem jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia tego przepisu. Sąd Wojewódzki oddalając skargę nie dopuścił się tym samym naruszenia przepisu art. 58 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Nie inaczej należało ocenić zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia wskazuje, że organ administracji rzetelnie ocenił argumentację wniosku o przywrócenie terminu, a skarżący kasacyjnie nie zakwestionowali skutecznie tej oceny.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.