III SA/Lu 1177/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-01-20	
Data wpływu	2020-11-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jerzy Drwal /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	I GSK 604/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono sprzeciw	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 64a; art. 64b; art 64e; art. 15; art 151a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), , , po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. P. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala sprzeciw.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Inne (dalej także jako "organ" lub "organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej także jako "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie przyznania M. P. (dalej jako "skarżący") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] czerwca 2018 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym w O. L. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, w tym: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wyznaczył do załatwienia sprawy Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...].

Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] przyznał M. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 - jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł i płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł oraz przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

W dniu [...] marca 2019 r. skarżący nadesłał oświadczenie, z którego wynikało, że w dniu [...] lutego 2019 r. na działce ewidencyjnej nr [...] położnej w miejscowości R. wypaleniu uległa trawa, a pożar nie miał wpływu na siedlisko przyrodnicze, a w związku z tym na zobowiązania PRSK.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Rada Sołecka Wsi R. poinformowała Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR, że działki ewidencyjne nr [...] położone w miejscowości R., będące przedmiotem dzierżawy zawartej ze skarżącym utrzymywane są w złej kulturze rolnej. W związku z powyższym Rada zadecydowała o wypowiedzeniu umowy dzierżawy.

Na podstawie dokumentacji organ I instancji ustalił, że w 2019 r. działki ewidencyjne nr [...] położone w obrębie R. zadeklarowała również J. S.. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono m.in. nieprawidłowości mające wpływ na płatność na działkach rolnych, które w 2018 roku były zgłaszane przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PRW 2014-2020) oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ponadto kontrola na miejscu została przeprowadzona również w gospodarstwie skarżącego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego było ujawnienie nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, dotyczących utrzymania w dobrej kulturze rolnej działek ewidencyjnych o nr [...], które zostały ujawnione w treści pisma Sołectwa Wsi R. oraz w wynikach Raportu z kontroli na miejscu.

W dniu [...] listopada 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego, w którym wycofał wniosek o przyznanie płatności i wniósł o umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. – wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. -organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oraz orzekając merytorycznie w sprawie przyznał skarżącemu: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł i płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł oraz kwotę [...]zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

M. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że sposób prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, jak i wnioski wyciągnięte przez ten organ z tego materiału dowodowego, budzą istotne zastrzeżenia. W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy faktycznie wystąpiły nowe okoliczności lub dowody i w tym celu powinien w pierwszym rzędzie precyzyjnie zidentyfikować ujawnioną okoliczność faktyczną lub dowód a następnie zbadać, czy jest to rzeczywiście nowa okoliczność lub dowód, czy miały one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy istniały już w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności i czy były znane organowi w chwili wydania decyzji.

Organ II instancji podkreślił, że inspektorzy terenowi na działkach ewidencyjnych [...] stwierdzili nieprawidłowości (ujawnili na działce rolnej [...] o powierzchni deklarowanej [...] ha (działka ewidencyjna nr [...]) zwiększenie powierzchni zadrzewień, zakrzaczeń; w przypadku działki rolnej [...] o powierzchni deklarowanej [...] ha (działka ewidencyjna nr [...]) powierzchnia stwierdzona wynosiła [...] ha, odnotowano zwiększenie powierzchni zadrzewień, zakrzaczeń, zarośli, zachwaszczeń, trzcin, ujawniono wysypisko śmieci). W ocenie organu, stwierdzone nieprawidłowości uzasadniały wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania ze względu na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych dotyczących działek ewidencyjnych nr [...] Kluczową kwestią było ustalenie, czy działki ewidencyjne o numerach [...] były utrzymane w dobrej kulturze rolnej oraz ustalenie powierzchni kwalifikującej się do otrzymania płatności w roku gospodarczym 2018 w oparciu o nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, ale nieznane wówczas organowi.

Dalej organ odwoławczy argumentował m.in., że występujące wątpliwości i niejasności w zakresie MKO powinny być wyjaśnione. Dotychczasowe postępowanie dowodowe okazało się niewystarczające. Rzeczą organu było ocenić dostępne dane GIS to jest poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Niezbędne jest wyjaśnienie rozbieżności dotyczących kwalifikowalności powierzchni działki nr [...] w oparciu o weryfikację MKO. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające wymaga ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności.

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2020 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia postanowienia numer [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2019 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz przyjęcie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] prawidłowo ocenił, że zaszła podstawa do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, mimo że wstępna analiza zebranej dokumentacji (w szczególności pisma Rady Sołeckiej Wsi R. z dnia [...] lipca 2019 r. oraz wyników kontroli przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2019 r.) nakazywała przyjęcie, iż nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w sprzeciwie strona błędnie powołuje art. 149 § 1 pkt 5 k.p.a.);

2) art. 142 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia oraz niewypowiedzenie się przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie wszystkich postanowień zaskarżonych "na etapie odwołania od decyzji, a mianowicie postanowienia numer [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o włączeniu materiału dowodowego w postaci kopii protokołów przesłuchań świadków z dnia [...] października 2019 r., kopii protokołu z posiedzenia Rady Sołeckiej Wsi R., kopii zdjęć załączonych do protokołu, kopii umowy dzierżawy gruntów rolnych z dnia [...] maja 2012 r. kopii pisma do Burmistrza J. nad W., kopii odpowiedzi Burmistrza J. nad W. z dnia [...] czerwca 2019 r., kopii aneksu do umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2019 r. (projekt), kopii pełnomocnictwa M. P. z dnia [...] października 2019 r. mimo, że w ramach art. 142 k.p.a. zobowiązany był ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym dotyczących postanowień niezaskarżalnych w toku postępowania administracyjnego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji, a przez to uniemożliwienie stronie zrozumienia przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy i w konsekwencji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zamieszczone zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e).

Według art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Oznacza to, że sprzeciw przysługuje od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19). Natomiast dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sygnalizuje się na ograniczony zakres rozpoznania sprawy zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. I GSK 1806/20 podniesiono, że sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd, rozpoznając sprzeciw, musi ocenić, czy z uwagi na postępowanie organu pierwszej instancji można zarzucić naruszenie przepisów postępowania, którego wynikiem była konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, tj. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2346/20).

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (wyrok NSA wyrok z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. I GSK 1518/20).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zasadne jest stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie zaistnienia podstaw do uchylenia w całości decyzji organu I instancji oraz do przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już wykazano, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego zaskarżoną decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadzała się do oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a..

Analiza zaskarżonej decyzji oraz akta sprawy wskazują, że prawidłowo zastosowano w tej sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został należycie ustalony (naruszono przepisy proceduralne k.p.a., w tym jego art. 80 poprzez zaniechanie oceny całego materiału dowodowego), że istnieją niejasności oraz wątpliwości w zakresie ustalenia maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (MKO) uprawniającej do otrzymania przez skarżącego zawnioskowanych płatności.

Skarżący przyznaje w skardze, że postępowanie toczące się przez Kierownikiem ARiMR w [...] obarczone było wadami (k. 4 verte akt sąd.).

Wymaga przypomnienia, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2020 r. poz.1341) jednolita płatność obszarowa, płatność na zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności obszarowe związane do powierzchni gruntów, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami",

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności,

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej jednak niż maksymalny obszar, o którym mowa w art.5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z powyższego unormowania wynika, że w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprawne określenie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez skarżącego do wnioskowanych płatności powinno być koniecznym elementem postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy (w tym ustalenia stanu zagospodarowania działek rolnych w danym roku gospodarczym – w niniejszej sprawie roku 2018 ).

Jak zauważył organ odwoławczy, występujące wątpliwości i niejasności w zakresie MKO powinny być wyjaśnione. Kluczową kwestią – świetle argumentacji podniesionej przez organ II instancji - było ustalenie, czy działki nr [...] utrzymywano w dobrej kulturze rolnej oraz określenie powierzchni kwalifikującej się do otrzymania płatności w roku gospodarczym 2018. Dotychczasowe postępowanie dowodowe – zdaniem organu odwoławczego - okazało się niewystarczające i dlatego zlecono organowi I instancji ocenę dostępnych danych GIS (skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej) w kwestii poprawności wyznaczenia wektorowych granic odniesienia w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie.

Powyższe oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w przedmiocie braku dobrej kultury rolnej na działkach rolnych nr [...] miał wpływ na jej końcowe załatwienie.

W ocenie Sądu, brak dokładnych ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek ewidencyjnych o numerach [...] zadeklarowanych we wniosku o płatności nie mógł zostać poprawiony w uzupełniającym postepowaniu dowodowym, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Zatem organ odwoławczy był uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po pierwsze, do uchylenia skontrolowanej decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. (wobec stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych) w sytuacji, kiedy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a po drugie, do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy mając do dyspozycji zgromadzony do tej pory materiał dowodowy (w tym m. in. szczegółowe ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu, zeznania świadków, protokół z posiedzenia Rady Sołeckiej z dnia [...] maja 2019 r., dokumentację fotograficzną) wskazał jednocześnie na okoliczności, jakie należy dodatkowo wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Ubocznie należy wskazać, że podejmowane w drugiej instancji czynności dowodowe nie mogą prowadzić do ukształtowania w postępowaniu odwoławczym podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, odmiennej od uznanej za udowodnioną w pierwszej instancji, gdyż to w konsekwencji pozbawiłoby stronę prawa do zaskarżenia orzeczenia, a przez to nastąpiłoby unicestwienie konstytucyjnej gwarancji strony - art. 78 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2604/14).

Podsumowując powyższe rozważania uznać należało, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było czynnością słuszną i w działaniu organu nie można dopatrzeć się naruszenia przepisów prawa.

Niezasadny okazał się zarzut skargi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 142 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne (istotne dla sprawy w aspekcie stanu użytkowania rolniczego działek) i nieznane organowi, który wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, wynikały z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w trakcie wizytacji terenowej dokonanej w lipcu 2019 r. oraz z pisma Rady Sołeckiej Wsi R. z dnia [...] lipca 2019 r. Bez naruszenia art. 149 § 1 k.p.a. wydano postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2019 r. o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. W myśl ostatnio wspomnianego przepisu (art. 149 § 1 k.p.a.). wznowienie postepowania następuje w drodze postanowienia. Prawidłowe jest stanowisko Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR, że zaistniała podstawa do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut skargi, że z naruszeniem art. 142 k.p.a. (przepis ten określa, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji) odmówiono uchylenia postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2019 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego. Skarżący bezzasadnie też zarzuca, że niezgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. nie zastosowano tego uregulowania i odmówiono uchylenia postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o włączeniu materiału dowodowego w postaci kopii protokołów z przesłuchań świadków z dnia [...] października 2019 r., kopii protokołu z posiedzenia Rady Sołeckiej Wsi R., kopii zdjęć załączonych do protokołu, kopii umowy dzierżawy gruntów rolnych z dnia [...] maja 2012 r. kopii pisma do Burmistrza J. nad W., kopii odpowiedzi Burmistrza J. nad W. z dnia [...] czerwca 2019 r., kopii aneksu do umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2019 r. (projekt), kopii pełnomocnictwa M. P. z dnia [...] października 2019 r.

Chybiony okazał się zarzut skargi, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. określający elementy składające się na elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, nie może być interpretowany w ten sposób, że każde rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musi zawierać wskazanie dowodów będących podstawą orzeczenia, czy wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W realiach niniejszej sprawy z powodu braków w materiale dowodowym doszło do wydania przez Dyrektora ARIMR kasatoryjnej decyzji. Zawiera ona normatywną podstawę proceduralnego rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 k.p.a.) z wyjaśnieniem znaczenia tego przepisu. Skontrolowana decyzja nie ma zatem charakteru merytorycznego orzeczenia i nie narusza art. 140 k.p.a. Z odesłania zawartego w tym unormowaniu wynika, że w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co nie oznacza, że rzeczą organu odwoławczego było ustalanie stanu zagospodarowania działek rolnych oraz określenia MKO z zastosowaniem reguł postępowania określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r. sygn. II OSK 2054/13 postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano zarówno przesłanki faktyczne jak prawne, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Okoliczność, że organ II instancji nie odniósł się do wniosku zawartego w odwołaniu o uchylenie niezaskarżalnego postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie włączenia materiału dowodowego nie stanowi istotnego uchybienia i nie jest podstawą do zanegowania legalności decyzji Dyrektora ARiMR w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Ubocznie należy podnieść, że organ II instancji formalnie nie wypowiedział się na temat uchylenia postanowienia z dnia [...] września 2019 r. (o wznowieniu postępowania z urzędu), niemniej uznał to postanowienie za prawidłowy akt, skoro jednoznacznie stwierdził, że wystąpiła podstawa wznowieniowa, o której mowa w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. – sprzeciw oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku.