Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2425/20 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za utrudnianie kontroli żywności postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z 25 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2425/20, po rozpoznaniu wniosku M. B. o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za utrudnianie kontroli żywności, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że M. B. wniosła skargę na wskazaną wyżej decyzję. W skardze strona zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji administracyjnej, podnosząc w uzasadnieniu tego wniosku, że z uwagi na argumentację skargi oraz naruszenie przez organ przywołanych w niej przepisów, wykonanie decyzji naraziłoby ją na znaczną szkodę finansową oraz trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca podniosła również, że obecna sytuacja epidemiologiczna wpływa na zmniejszenie obrotów prowadzących działalność gospodarczą. Konieczność natychmiastowego uiszczenia wskazanej w decyzji kary pieniężnej może mieć bezpośredni wpływ na prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą i jej płynność, a także wpłynąć na ograniczenie możliwości ponoszenia bieżących opłat, w tym składek ZUS, podatków i zakupu towarów w celu bieżącej działalności apteki.

Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji WSA wskazał na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oraz stwierdził, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie jest co do zasady rozstrzygnięciem, którego wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wykonanie świadczenia pieniężnego z natury rzeczy nie prowadzi bowiem do zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków, gdyż ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność zwrotu równowartości uiszczonej kary pieniężnej.

Sąd I instancji nie podzielił argumentu, zgodnie z którym obecna sytuacja epidemiczna oraz jej wpływ na osiągane dochody na rynku aptecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, a następczo również ewentualne trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, powinny nakazywać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. służy bowiem zabezpieczeniu strony postępowania przed realnymi skutkami związanymi z jej wykonaniem. Prawdopodobieństwo ich zaistnienia powinno dać się w sposób obiektywny zatem ustalić (potwierdzić), wobec czego nie wystarczy jedynie powołać się na obawę ograniczenia lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Skutki te muszą być poza tym bezpośrednim następstwem wykonania obowiązku. Wnioskodawca, żądając objęcia go ochroną tymczasową, powinien przedstawić Sądowi udokumentowane wyjaśnienia określające jego sytuację finansową, która potwierdziłaby zasadność żądania i umożliwiła, na podstawie materiału dowodowego, odniesienie się do wystąpienia przesłanki określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a. WSA stwierdził, że skorelowanie poniesienia ewentualnych strat i sytuacji majątkowej wnioskodawcy pozwala ocenić, czy faktycznie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem nałożony obowiązek, w tym przypadku uiszczenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10000 zł, stanowić będzie ciężar ekonomiczny nie do udźwignięcia dla wnioskodawcy. Negatywne konsekwencje dla skarżącej w sferze finansowej wywołane spełnieniem obowiązku w takiej ogólnej postaci, w jakiej zostały we wniosku przedstawione, nie mogły tym samym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stanowić potwierdzenia, że wykonanie decyzji może wyrządzić stronie realną szkodę.

WSA wskazał ponadto, że za udzieleniem skarżącej ochrony tymczasowej nie mogą przemawiać zarzuty podniesione w skardze przeciwko zaskarżonej decyzji GIS. Podniósł, że ocenie podlega wyłącznie zasadność wniosku w kontekście przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia organu. Zastrzeżenia skarżącej dotyczące zaskarżonej decyzji nie wpływają tym samym na ocenę zasadności udzielenia ochrony tymczasowej, gdyż zarzuty te mogą być rozpatrzone przez Sąd dopiero w momencie rozpatrywania skargi strony na wydany przez organ akt.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. B., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego zmiany poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędną wykładnię tego przepisu, a w konsekwencji poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w szczególności, że w sprawie nie zachodziłoby w przypadku uiszczenia przez skarżącą kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł niebezpieczeństwo wyrządzenia dla niej w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu wnosząca zażalenie stwierdziła, że w rozpoznawanej sprawie spełniony został warunek, iż w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji oraz zapłaty nałożonej kary, zachodziłoby niebezpieczeństwo związane z wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowania ciężkich do odwrócenia skutków. W szczególności zapłata jednorazowo znacznej kwoty 10.000 zł stanowi w odniesieniu do możliwości finansowych strony w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej kwotę bardzo wysoką. Skarżąca wskazała, że zatrudnia w aptece pięć osób, w tym trzy na umowy zlecenia oraz dwie na umowę o pracę. Wiąże się to z koniecznością bieżącej zapłaty wynagrodzenia dla pracowników oraz odprowadzania składek ZUS i zaliczek na podatek dochodowy za tych pracowników oraz za siebie.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie aktualnej sytuacji epidemiologicznej związanej z pandemią Covid-19, która w oczywisty sposób wpływa także na zmniejszenie obrotów podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Konieczność natychmiastowego uiszczenia wskazanej kary pieniężnej może mieć także bezpośredni wpływ na prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą i jej płynność finansową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując m.in., że wnioskodawca powinien przedstawić Sądowi udokumentowane wyjaśnienia określające jego sytuację finansową, która potwierdziłaby zasadność żądania i umożliwiła odniesienie się na podstawie materiału dowodowego do wystąpienia przesłanki określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji jest prawidłowe. Zaskarżona decyzja dotyczy nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za utrudnianie kontroli żywności w kwocie 10.000 zł. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja tej kwoty może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do jej sytuacji materialnej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje skarżąca) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata należności będzie miała realny wpływ na dalsze prowadzenie działalności gospodarczej i konieczność regulowania bieżących opłat.

Dla obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne byłoby np. udzielenie informacji dotyczących posiadanego majątku ruchomego, stanu oszczędności, czy rachunków bankowych oraz kwoty uzyskiwanych dochodów. Wniosku zawartego w skardze nie uzasadniono zaś w sposób wystarczający, co uniemożliwiło Sądowi I instancji zbadanie relacji pomiędzy nałożonym obciążeniem, a sytuacją finansową wnioskodawcy. Nadto nie załączono do niego żadnych dokumentów dających obraz zdolności płatniczej strony. W aktach sprawy również nie znajdują się żadne informacje, dane lub dokumenty obrazujące stan majątkowy wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skoro zatem skarżąca nie przedstawiła stanu pozostających do jej dyspozycji zasobów pieniężnych, nie ma możliwości zbadania, jak w istocie zmieniłaby się jej sytuacja po wykonaniu decyzji. Nie da się również ocenić jakie skutki i szkody wystąpiłyby w stosunku do jej osoby oraz prowadzonej przez nią apteki w sytuacji egzekucji należnego świadczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie złożonego wniosku nie ma możliwości ustalenia, czy w stosunku do skarżącej zachodzi podstawa do zastosowania ochrony tymczasowej. Nieprzedstawienie pełnego i rzeczywistego obrazu sytuacji finansowej wnioskodawczyni skutkuje zaś uznaniem, że strona nie uprawdopodobniła okoliczności wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Na marginesie należy nadmienić, iż bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje również wskazanie przez skarżącą na sytuację epidemiologiczną związaną z pandemią COVID-19 oraz jej oczywisty wpływ na zmniejszenie obrotów podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Skarżąca ograniczyła się jednak jedynie do powyższego stwierdzenia, nie przedstawiających żadnych danych finansowych, z których wynikałoby, że pandemia Covid-19 w sposób realny wpłynęła na obniżenie jej dochodów. Należy podkreślić, że przedstawiona okoliczność, bez należytego jej uwiarygodnienia, nie może sama w sobie być uznana za podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny. Brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych, które potwierdzałyby nagłe pogorszenie sytuacji ekonomicznej w okresie wnoszenia analizowanego żądania, uniemożliwił Sądowi zbadanie wpływu stanu epidemii na możliwości finansowe skarżącej i jej sytuację egzystencjalną. Co więcej, stwierdzić należy, że epidemia spowodowała powszechne trudności w działalności gospodarczej, które objęły swym zasięgiem cały kraj i znaczną część przedsiębiorców. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo powoływanie się na tę okoliczność jako sytuację uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji jest daleko niewystarczające, w szczególności wówczas, gdy wnioskodawca nie przedstawił żadnych danych, ani też dokumentów, pozwalających zobrazować jego aktualną zdolność finansową.

Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.