Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 506/24 w sprawie ze sprzeciwu M. W. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 29 maja 2024 r., znak: P.7221.5.2024 DP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 506/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw M. W. (dalej jako skarżąca) od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej WWINB) z dnia 29 maja 2024 r., znak: P.7221.5.2024 DP, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Elblągu z dnia 7 listopada 2023 r. umarzającą w całości wszczęte z urzedu w dniu 18 sierpnia 2023 r. postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w P. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z informacją M. zarządcy budynku nr [...] przy ul. [...] w P. o samowoli budowlanej popełnionej przez skarżącą - właścicielkę lokalu nr [...], polegającej na rozbiórce przegrody pionowej podpierającej strop drewniany o rozpiętości 7,52 m wykonanej w ramach remontu przedmiotowego lokalu oraz po przedstawieniu 30 marca 2023 r., przez zarządcę budynku ekspertyzy technicznej stropu w przedmiotowym lokalu, z której wynikało, że strop wymaga pilnych napraw i wzmiocnień, gdyż grozi zawaleniem oraz, że strop ten należy wyłączyć z użytkowania do czasu wykonania napraw PINB w Elblągu decyzją z 7 kwietnia 2023 r. nakazał zarządcy budynku opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku, wyłączenie z użytkowania lokalu nr [...] oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez wykonanie podparcia stropu w mieszkaniu nr [...] w pomieszczeniu o rozpiętości belek do 7,40 m. Termin wykonania decyzji ustalono na 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawomocną decyzją z 9 sierpnia 2023 r. w pkt 1 uchylił decyzję PINB w części terminów wykonania nakazów i zarządzeń wskazanych w tej decyzji i w tym zakresie orzekł, iż nakazy i zarządzenia powinny być wykonane w terminie natychmiastowym; w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w części zawierającej zarządzenia i w tym zakresie zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez wykonanie podparcia stropu w mieszkaniu nr [...] w pomieszczeniu o rozpiętości belek do 7,40 m oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania. Wskazał, że organ I instancji powinien ocenić, czy nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego pozostałych części budynku.

W dniu 18 sierpnia 2023 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, a następnie decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. postępowanie to umorzył. Organ ten uznał, że z przedłożonej przez zarządcę budynku ekspertyzy wynika, iż przedmiotowy budynek jest w zadawalającym stanie technicznym i może być dalej bezpiecznie użytkowany, z wykluczeniem lokali nr [...] i [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 lipca 2023 r. stwierdzono, że lokal nr [...] został wyłączony z użytkowania, zostały również wykonane doraźne zabezpieczenia stropu przed dalszymi ugięciami, a także został opróżniony lokal nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji WWINB uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. WINB zauważył, że odnośnie do stanu technicznego przedmiotowego budynku zostały wszczęte dwa postępowania. Pierwsze zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem potrzeby opróżnienia części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, i zakończyło się prawomocną decyzją WINB z dnia 9 sierpnia 2023 r. Drugie postępowanie dotyczące stanu technicznego budynku zakończyło się umorzeniem postępowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji na podstawie art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) – dalej: "p.b.". nie wyklucza możliwości wszczęcia postępowania w trybie art. 66 czy art. 50-51 p.b. Samo opróżnienie czy wyłączenie z użytkowania części budynku automatycznie nie przywraca budynku do stanu zgodnego z prawem. Z oceny technicznej stanu budynku wynikało, iż strop nad lokalem nr [...] jest w stanie niezadowalającym, wymaga pilnych napraw i wzmocnień, gdyż grozi zawaleniem. W tej sytuacji WWINB stwierdził, że umorzenie postępowania w sprawie stanu technicznego całego budynku było przedwczesne, szczególnie, że strop stanowi element konstrukcyjny budynku. Do stanu przedmiotowego stropu przyczyniły się również roboty budowlane wykonane przez skarżącą. W zależności od stopnia tego przyczynienia organ I instancji powinien zweryfikować tryb wszczętego postępowania. Postępowanie w trybie art. 66 p.b. jest uzasadnione, gdy za nieodpowiedni stan techniczny budynku odpowiadają zaniedbania związane z użytkowaniem i konserwacją budynku, natomiast postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. jest prowadzone, gdy za nieodpowiedni stan techniczny odpowiada inwestor, który wykonał roboty budowlane. Następnie organ zauważył, że w niniejszej sprawie prawidłowe zakwalifikowanie postępowania ze względu na różne przyczyny powstania nieprawidłowości nie jest oczywiste i wymaga analizy stanu faktycznego oraz szczegółowego uzasadnienia organu I instancji. PINB powinien zatem ustalić, czy wykonane roboty budowlane są główną przyczyną powstania nieprawidłowości, czy jedynie przyśpieszyły zaawansowany proces degradacji stropu. Ponownie rozpoznając sprawę PINB powinien najpierw zweryfikować przedmiot prowadzonego postępowania. W przypadku stwierdzenia, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 66 p.b., organ I instancji powinien ustalić jakie roboty budowlane należy wykonać, aby usunąć stwierdzone nieprawidłowości, a następnie wydać stosowną decyzję określając termin jej wykonania.

W sprzeciwie od powyższej decyzji kasacyjnej skarżąca, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi odwoałwczemu do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na brak podstaw do wydania tego rodzaju decyzji oraz naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a. bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że prowadzone postępowanie ma służyć weryfikacji czy remont przeprowadzony przez skarżącą w 2021 r. miał wpływ na ugięcie belek stropowych.

Skarżąca wskazała, że niezadowalający stan belek stropowych nad jej lokalem nie ma związku z prowadzonym przez nią remontem, który jedynie ujawnił stan tych belek. Skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że prace prowadzone przez nią w 2021 r. w należącym do niej lokalu, polegające na rozebraniu ścianki działowej, nie są pracami, na których prowadzenie wymagane jest pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie.

W odpowiedzi na sprzeciw WWINB wniósł o jego oddalenie. Organ wyjaśnił, że jako organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania merytorycznego i wydać decyzji nakazowej, w sytuacji gdy organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, kiedy możliwe jest wydanie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. a kiedy organ odwoławczy zobligowany jest merytorycznie rozpoznać sprawę. Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

Sąd wskazując na argumenty z uzasadnienia decyzji WWINB, po analizie akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja PINB została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd wskazał, że postępowania z art. 66 ust. 1 i art. 50-51 P.b. są względem siebie niekonkurencyjne, bowiem podstawą ich prowadzenia są odmienne przesłanki. Postępowanie w trybie art. 66 pPb. jest to postępowanie w sprawie usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. Norma wyrażona w art. 66 ust. 1 P.b. jest konsekwencją przepisów nakładających na właściciela obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., II OSK 1369/21, dostępny w Centralnej Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Z kolei tryb naprawczy z art. 50-51 P.b. jest stosowany, w sytuacji wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem. Celem postępowania opartego na art. 51 p.b. jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zasadnie WINB uznał, że dopiero prawidłowe ustalenie przez organ I instancji, czy wykonane przez skarżącą roboty budowlane w należącym do niej lokalu były główną przyczyną powstania nieprawidłowości, czy jedynie przyśpieszyły one zaawansowany proces degradacji stropu, pozwoli na uruchomienie właściwego trybu postępowania.

Sąd podzielił stanowisko WINB, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie oraz dokonał własnej oceny zebranych w sprawie dowodów z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowo zatem WINB zastosował art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarżąca zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania poprzez naruszenie:

1. art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszym postępowaniu zaistniały wskazane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w rzeczywistości materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy stanu technicznego budynku merytorycznie przez organ odwoławczy, wobec czego uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż podstawą prawną do uchylenia decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wszczętym dnia 18.08.2023 r. znak PINB.5144.8.2023.30.AP w sprawie stanu technicznego budynku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji może być ustalenie, iż organ I instancji powinien był prowadzić inne postępowanie -oparte o art. 50-51 Prawa budowlanego, niż to które prowadził i w przedmiocie którego orzekał Sąd I instancji, podczas gdy:

a. jak prawidłowo stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji postępowanie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i postępowanie z art. 50-51 Prawa budowlanego są postępowaniami niekonkurencyjnymi, prowadzonymi w oparciu o odmienne przesłanki, a tym samym w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie mogą być analizowane przesłanki z art. 50-51 Prawa budowlanego, albowiem są to różne postępowania;

b. zakres rozpoznania sprawy administracyjnej jest wyznaczany przedmiotem postępowania, który to zakres po wszczęciu postępowania nie może być modyfikowany wg uznania organu;

c. to postanowienie o wszczęciu postępowania, które nota bene nie zostało nawet doręczone skarżącej, poprzez określenie przedmiotu determinuje podstawę prawną jego prowadzenia i zakres rozstrzygnięcia;

d. środki zaskarżenia składane przez skarżącą były składane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50- 51 Prawa budowlanego;

e. ustalenie przez organ odwoławczy, iż postępowanie które zostało wszczęte z urzędu przez organ I instancji, jest postępowaniem prowadzonym w oparciu o "niewłaściwe przepisy", implikuje jego umorzenie i w żadnym razie nie daje podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albowiem przedmiot postępowania nie może się zmienić;

f. pominięcie w ramach niniejszego postępowania przez organ odwoławczy uzasadnienia jego własnej ostatecznej decyzji z dnia 9.08.2023 r. znak P 7721.70.2023 04 DP w przedmiocie nakazów i zarządzeń (ostatni akapit str. 5, w której organ ten wprost wskazał na potrzebę przeprowadzenia dwóch postępowań tj. postępowania w przedmiocie legalności prac budowlanych w lokalu skarżącej (art. 50-51 Prawa budowlanego) oraz odrębnego w przedmiocie stanu technicznego budynku, a co zaakceptował Sąd I instancji; w ramach niniejszego postępowania organ odwoławczy stanął zaś na stanowisku, iż organ I instancji powinien prowadzić jedno postępowanie, w którym po jego wszczęciu ustali w jakim trybie i w jakim przedmiocie będzie prowadzone; ttrudno w takim stanie rzeczy ustalić, co wg organu odwoławczego w sprawie powinien uczynić organ pierwszej instancji, albowiem wykonanie wskazówek zawartych w zaskarżonej uniemożliwia wykonanie wskazówek zawartych w ostatecznej decyzji z dnia 9.08.2023 znak P 7721.70.2023 04 DP;

3. art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., poprzez uznanie za prawidłową zaskarżonej decyzji pomimo tego, iż z jej uzasadnienia w ogóle nie wynika w jakim zakresie zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy dotknięty jest brakami tak istotnymi, iż uniemożliwiają one merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lub ewentualnie uzupełnienie materiału dowodowego przy równoczesnym całkowitym pominięciu wskazań dotyczących materiału dowodowego, którego brak uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stanu technicznego budynku przez organ odwoławczy:

a. jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej stanowiło przede wszystkim uznanie przez organ odwoławczy, iż organ I instancji "powinien w pierwszej kolejności zweryfikować przedmiot prowadzonego postępowania", przy czym przedmiot postępowania - o czym mowa wyżej - został już zdeterminowany postanowieniem o jego wszczęciu;

b. w dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż - w wypadku ustalenia, iż postępowanie (już prowadzone w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego) powinno być prowadzone w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ I instancji dodatkowo powinien zawrzeć w decyzji ustalenia jakie prace powinny być wykonane dla usunięcia nieprawidłowości i następnie wydać decyzję wskazując termin ich usunięcia; tymczasem ocena techniczna budynku mieszkalnego sporządzona w ramach niniejszego postępowania przez inż. P. S. i M. Z. nie tylko, iż wskazuje na przyczyny uszkodzenia stropu, w tym belek stropowych, ale zawiera również wskazania dotyczące tego jakie prace powinny być wykonane dla usunięcia nieprawidłowości:

"Do obecnego stanu konstrukcji stropu, zgodnie z wynikami Ekspertyzy [1.3] oraz niniejszej Oceny Technicznej, przyczyniły się:

a/ korozja biologiczna drewna, w tym działanie owadów l szkodników oroz lokalne zacieki z dachu. Fragmenty belek stropu nad lokalem nr [...] sq całkowicie spróchniałe. To samo dotyczy desek ślepej podłogi fragmentów desek sufitowych, fragmentów podłogi w części strychu nieużytkowanego {poddasze nad lokalem nr [...]]. W przypadku drewna krokwi j belek nośnych w części strychu nieużytkowanego stwierdzano lokalnie ślady zacieków i żerowiska owadów szkodników drewna:

b/ wycięcie fragmentu belki nośnej ściany ryglowej w lokalu na poddaszu, podtrzymujqcej konstrukcję dachu i odciążającej belki nośne stropu nad lokalem nr [...]:

c/ Osłabienie miejsc osadzenia śrub kotwiących (wieszaków) betki ryglowe) ooddoszo w części nieużytkowe], poprzecznej do belek stropowych, z powodu

8/ Należy wykonać prace naprawcze stropu, nadproźa I ścian w lokalach nr [...] nr [...], stosujqc się do zaleceń zawartych w Ekspertyzie (L3j. Wzmocnieniu należy ooddoć belki stropu o nr I, 2,3, 4 (zgodnie z fot. rur 10} w lokalu nr [...]."

c. w konsekwencji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie może być uznany za niewystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, sporządzona w wykonaniu nakazów organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie ocena techniczna budynku mieszkalnego sporządzona przez inż. P. S. i M. Z. jednoznacznie wskazuje, iż zły stan stropów nad lokalem nr [...] należącym do skarżącej jest konsekwencją degradacji biologicznej drewna i wycięcia belki podwalinowej w lokalu nr [...] (lokal na poddaszu) - nad lokalem skarżącej, a zatem pozostaje bez związku z rozebraniem ścianki działowej przez skarżącą;

"Stropy kondygnacji nadziemnych wykonone jako belkowe drewniane, z widocznymi lokalnymi ugięciami, będqcymi częściowo efektem ekspiootocp j korozji biologicznej drewno oraz konsekwencja wycięcio belki podwoiinowej w lokalu mieszkalnym nr [...] (fot, nr 9).

W wyniku odkrywki fragmentu desek podsufitki stropu w lokalu mieszkalnym nr [...] stwierdzono korozję biologiczną belek stropowych oraz desek podsufitki no podporze przy ścianie zewnętrznej (ściana południowo-zachodnia). W najgorszym stanie jest belko skrajna nr I. Silną korozję biologiczną wykazują belki o nr 2,3 i 4 (fot. nr 10). 

W deskowaniu i belkach widać ślady terowania owodów. Podczas opukiwania deskowanie ślepej podłogi oraz fragmenty belek rozpadaja. się (fot. nr 11-14).

Stan techniczny stropów kondygnacji nadziemnych ocenia się jako zadawalający, za wyjątkiem stropu nad lokalem mieszkalnym nr [...]. Zgodnie z zapisami zawartymi w Ekspertyzie [1.3], stwierdzono, że strop nad lokalem nr [...] jest w stanie niezadowalającym, wymaga pilnych napraw i wzmocnień gdyż grozi zawaleniem;"

Analogiczne ustalenia zostały dokonane przez organ I instancji w trakcie oględzin z dnia 7 lipca 2021r i jednoznacznie wskazuję, iż stan belek stropowych (przegniłych) jest następstwem przede wszystkim ich biologicznej degradacji, w dalszej zaś kolejności następstwem wycięcia fragmentu belki podwalinowej wykonanego przez właścicieli lokalu nr [...] na poddaszu w budynku. W tym stanie rzeczy próba stwierdzenia, iż usunięcie ścianki działowej w lokalu nr [...] należącym do skarżącej miała jakiś istotny wpływ na ugięcie stropu stanowi przejaw nie tylko opierania się na tezach dowolnych, to znaczy nie mających oparcia w ekspertyzach sporządzonych na potrzeby postępowania ale nawet w zwykłej logice. Nie trzeba dysponować wiedzą szczególną, aby rozumieć, że samowolne wycięcie fragmentu belki konstrukcyjnej, czy też przegnicie drewna to są przyczyny złego stanu stropu, a nie usunięcie ścianki działowej. Nawet gdyby w zw. z degradacją belka stropowa oparła się na ściance działowej analogicznie jak np. na elementach wyposażenia typu wbudowana szafa, to nie zmienia to faktu, iż ścianka działowa nie ma za zadanie przenoszenia obciążeń konstrukcyjnych, w odróżnieniu od ściany konstrukcyjnej.

d. skoro stan stropu (elementu konstrukcyjnego), a co wynika z prawomocnej decyzji organu odwoławczego z dnia 9.08.2023 r. znak P 7721.70.2023 04 DP nakazującej zabezpieczenia jest na tyle zły, iż grozi zawaleniem, to nie może ulegać wątpliwości, iż postępowanie, które się toczy obecnie na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest uzasadnione, albowiem istnieje konieczność naprawy elementów konstrukcyjnych budynku; ewentualnie zaś wszczęte postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, toczyć się może równolegle a nie zamiast postępowania w niniejszej sprawie;

e. postępowanie prowadzone w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego dotyczy wstrzymania robót budowlanych i jest prowadzone w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych; co zatem oczywiste może być wszczęte jeżeli jakiekolwiek prace budowlane są realizowane; jak wynika zaś z zebranego materiału dowodowego należący do skarżącej lokal nr [...] został przejęty przez zarządcę budynku w celu wykonania zabezpieczeń - podparcia stropu, nakazanych decyzją WINB z dnia 9.08.2023r znak P.7721.70.2023.04.DP i jak wynika z materiału dowodowego niniejszej sprawy, zabezpieczenia te zostały wykonane w 2023r a lokal wyłączony z użytkowania; tym samym już z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, zatem wskazana przez organ odwoławczy przesłanka uchylenia decyzji jest zupełnie nieuzasadniona;

f. postępowanie prowadzone zaś w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego dotyczy niewykonania nakazów określonych w postanowieniach wydanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, a nadto w odniesieniu do skarżącej w żadnym razie nie mogłaby dotyczyć stanu technicznego budynku wielorodzinnego, bowiem usunięcie ścianki działowej miało miejsce w lokalu mieszkalnym należącym do skarżącej, która nie dokonywała jakiejkolwiek ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przedstawił argumentację przemawiającą jego zdaniem za uznaniem, że zaskarżony wyrok jest obarczony błędami proceduralnymi i z tego powodu powinień zostać uchylony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna M. W. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić również należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną była prawidłowa.

Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie było to, że w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w P. nie dokonał ustaleń stanu technicznego wystarczających do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w przepisach prawa materialnego tj. z art. 66 ustawy Prawo budowlane albo z art. 51 tej ustawy. PINB umarzając postępowanie w zakresie stanu technicznego budynku jako całości jako bezprzedmiotowe z uwagi na ustalenie, że stan techniczny całego budynku jest zadowalający i nie zagraża bezpieczeństwu pominął wynikajacą z akt sprawy okoliczność, że lokal [...] i lokal [...] w tym budynku zostały wyłączone z użytkowania i zlecono wykonanie tam doraźnych zabezpieczeń właśnie z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną. Okoliczność ta jak słusznie zauważył organ odwoławczy powinna być oceniona pod kątem tego w jakim trybie prowadzić dalsze postępowanie. W zależności od genezy (przyczynienia się skarżącej lub nie) powstałych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, w szczegółności w zakresie jego części (lokal nr [...] i nr [...]) należałoby poprowadzić postępowanie albo z art. 66 ustawy Prawo budowlane (nieodpowiedni stan techniczny w ww. lokalach wynikać powinien z zaniedbań właściciela budynku odnośnie do obowiązku utrzymania go w należytym stanie technicznym poprzez np. zaniechanie właściwej konserwacji, remontów itp.) i wówczas nakazać wykonanie takich robót, które doprowadzą budynek do odpowiedniego stanu technicznego. Natomiast w przypadku ustalenia, że za obecny nieodpowiedni stan techniczny budynku odpowiada skarżąca bowiem wykonała takie roboty remontowe, które doprowadziły do powstania wadliwego stanu technicznego obiektu organ powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane gdyż konieczna jest ocena wykonanych robót pod kątem ich zgodności z prawem i w zależności od ustaleń w tym zakresie wydania stosownych nakazów.

Podzielić zatem należy stanowisko organu odwoławczego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został prawidłowo oceniony albowiem jego ocena w żadnym przypadku nie powinna prowadzić do umorzenia postępowania skoro nie ulega wątpliwości, że właśnie w części dotyczącej lokalu nr [...] i nr [...] przedmiotowego budynku jego stan techniczny jest nieodpowiedni bo należało natychmiast wyłączyć te lokale z użytkowania jako stwarzające zagrożenie dla bezpieczeństwa i nalazano wykonanie zabezpieczeń stropów. Potwierdziło to postępowanie zakończone prawomocną decyzją WWINB z 9 sierpnia 2023 r. Skoro tak to należało uchylić zaskarżoną decyzję o umorzeniu i z powyższych względów przekazać sprawę do ponownego rozpoznania – wydać decyzję z art. 138 § 2 K.p.a. Dokonanie oceny materiału dowodowego w powyższym zakresie ma charakter decydujący dla wydania rozstrzygnięcia albowiem determinuje zarówno przedmiot decyzji jak i treść rozstrzygnięcia dopuszczalnego tylko w danym trybie postępowania.

Organ I instancji zamiast umarzać postępowanie odnośnie do stanu technicznego całego budynku powinien zająć stanowisko odnośnie do przyczynienia się skarżacej do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku w stwierdzonym już zakresie. To pozwoli bowiem wybrać tryb postępowania a następnie nałożyć przewidziane w danym postępowaniu obowiązki czy to na skarżąca czy na inny zobowiązany podmiot.

Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej zmierzajace do stwierdzenia, że organ odwoławczy dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym mógł wydać decyzję merytoryczną. Dokonanie powyższej oceny za organ I instancji z jednej strony doprowadziłoby do pozbawienia stron rozpozania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym a z drugiej prowadziłoby do dokonania ustaleń, których charakter jest rozstrzygający dla sprawy i wykracza poza dopuszczalną na podstawie art. 136 K.p.a. oceną dowodów w sprawie.

Zdaniem NSA, już sama możliwość wyboru jednego z trybów postępowania przez organ I instancji w zależności od wyników dokonanej przez niego oceny materiału dowodowego w zakresie ustalenia kto lub co spowodowało nieodpowiedni stan techniczny budynku uprawniała do wydania decyzji kasatoryjnej bowiem organ powinien zadecydować jaki stan faktyczny ocenia i jakie wiąże z nim skutki w postaci norm prawa materialnego. Nie można wykluczyć sytuacji, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy powstanie konieczność wydania odrębnych od siebie rozstrzygnięć w stosunku do każdego z podmiotów, który powinien doprowadzić budynek do odpowiedniego stanu technicznego stosownie do zakresu swojej odpowiedzialności.

Zdaniem NSA, w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany przez organ przedmiotu postępowania. Nadal jest to postępowanie w przedmiocie stanu technicznego budynku jednak z uwagi na odrębny zakres odpowiedzialności za zaistniały stan organ będzie zobligowany poprowadzić postępowanie zarówno w trybie art. 66 jak i w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, to drugie jako odrębne postępowanie. Rozwiązanie takie wydaje się nawet konieczne z uwagi na wskazania zawarte w decyzji WWINB z 9 sierpnia 2023 r.

Na pewno nie wystąpiły w sprawie okoliczności, które uzasadniałyby wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stanu technicznego budynku. Skoro z dokumentacji specjalistycznej (ekspertyza i ocena techniczna) wynika istnienie w lokalu nr [...] i [...] nieprawidłowego stanu technicznego powodującego zagrożenie dla bezpieczeństwa, to należało ustalić komu należy przypisać odpowiedzialność za ten stan i wydać stosowne rozstrzygnięcie a nie umarzać postępowanie. Wystąpiła zatem przesłanka wadliwości postępowania (niepełna ocena stanu faktycznego i prawnego), która powodowała, że pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy konieczny dla wydania rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja wskazuje w uzasadnieniu powód dlaczego należało uchylić decyzję organu I instancji i sprawę przekazać temu orhanowi do ponownego rozpatrzenia. Jest to wyjaśnienie kto ponosi odpowiedzialność za nieodpowiedni stan techniczny budynku w zakresie stwierdzonym w lokalu nr [...] i nr [...]. Organ I instancji w tej kwestii nie poczynił stosownych przedwcześnie uznając, że skoro ocena techniczna stanu techniczengo budynku całego budynku generalnie nie wskazuje na jego nieodpowiedni stan, to należało postępowanie umorzyć.

Wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza nie wskazuje tylko na niewłasciwy stan techniczny w lokalu nr [...] i nr [...] jako wynik tylko i wyłączenie stanu zachowania belek, desek stropu drugiego piętra ale wskazuje też na to, że do odchyleń stropu siegających od ok. 18 cm do 22 cm od poziomu mogło przyczynić się usunięcie ścianki działowej w lokalu nr [...] o grubości 12 cm, której umiejscowienie odpowiada przeciętej ścianie ryglowej poddasza (podobnej grubości) podtrzymującej konstrukcję dachu (pkt 4 wniosków ekspertyzy str. 21) jak i to, że w lokalu nr [...] wycięto fragment belki nośnej ściany ryglowej w lokalu na poddaszu, podtrzymujacej konstrukcję dachu i odciążającej belki nośne stropu nad lokalem nr [...]. Wskazano w ekspertyzie, że pomimo niewielkiej grubości, usunięta ścianka częściowo kompensowała ugięcia stropu przekazując je częściowo na strop pod lokalem nr [...]. Jak bardzo na obecny stan techniczny budynku wpłynęło samo usunięcie ścianki działowej w lokalu nr [...] wymaga odrębnych ustaleń, których w sprawie nie dokonano.

Wobec powyższego nie można zarzucić Sądowi I instancji oraz organowi odwoławczemu, że nie zaistaniały w okolicznościach przedmiotowej sprawy okoliczności, które uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zatem słuszenie w zaskarżonym wyroku uznano, że należało sprzeciw oddalić na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. bowiem Wojewoda wykazał, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.