Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zwane dalej także "SKO", decyzją z dnia [...]sierpnia 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania M. G. (zwanego dalej "skarżącym") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej: "Prezydentem") z dnia [...]czerwca 2015 r., znak: [...].

We wskazanej decyzji Prezydent orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii [...], nr dokumentu: [...], seria i numer druku: [...], wydanego dnia [...]września 2008 r. przez Prezydenta Miasta [...]. Zatrzymanie prawa jazdy nastąpiło na okres 3 (trzech) miesięcy, tj. od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] czerwca 2015 r. M. G. kierował pojazdem marki [...]o numerze rejestracyjnym [...]. W miejscowości [...]o godzinie 12:50 skarżący w terenie zabudowanym przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h. W związku z zaistniałym zdarzeniem został ukarany mandatem w wysokości 400 zł oraz 10 (dziesięcioma) punktami karnymi. Jednocześnie, patrol policji dokonujący kontroli kierowcy zatrzymał mu prawo jazdy.

W dniu [...]czerwca 2015 r. do Oddziału Komunikacji Urzędu Miasta [...]wraz z prawem jazdy skarżącego wpłynęła informacja z Komendy Powiatowej Policji w [...], że skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym o 57 km/h.

W dniu [...]czerwca 2015 r. Prezydent Miasta [...]wydał decyzję, na mocy której zatrzymał M. G. prawo jazdy na okres trzech miesięcy (tj. od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r.) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzję powyższą organ wydał na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz art. 102 ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U z 2015 r., poz. 155 ze zm.), zwanej dalej "u.k.p.", w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zwane dalej "p.r.d.".

W dniu [...]czerwca 2015 r. M. G. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]odwołanie od decyzję Prezydenta Miasta [...]. Skarżący zarzucił decyzji Prezydenta naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz art. 102 ust. 1c) u.k.p. oraz w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) p.r.d.

Skarżący zarzucił Prezydentowi naruszenie powyższych przepisów poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu m.in. na interes społeczny. W konsekwencji skarżący uznał, że został pozbawiony prawa do weryfikacji decyzji organu administracyjnego przez organ wyższego rzędu.

Nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uniemożliwiło także wstrzymanie wykonania decyzji poprzez wniesienie odwołania (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Zdaniem skarżącego, doprowadziło to również do negatywnych skutków w sferze finansowej skarżącego. W rezultacie utraty prawa jazdy, pracodawca rozwiązał z nim umowę o pracę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], orzekające w związku z odwołaniem skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...]. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 i art. 102 ust. 1c u.k.p.

SKO w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziło, że zgodnie z powołanymi przepisami, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwoleniu na kierowanie tramwajem. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że na podstawie art. 102 ust. 1c wskazanej ustawy starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na okres trzech miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]M. G. w dniu [...]sierpnia 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji SKO skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 135 ust. 1 pkt 1 a lit. a) p.r.d. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. lc u.k.p. w zw. z art. 2 i art. 8 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w realiach przedmiotowej spraw — polegające na zastosowaniu przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym i ustawy o kierujących pojazdami oraz niezastosowaniu art. 2 oraz art. 8 Konstytucji RP, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego zakazu ne bis in idem i podwójnego, nieproporcjonalnego ukarania skarżącego za ten sam czyn. Według skarżącego został on ukarany najpierw przez wystawienie mandatu karnego na kwotę 400 zł i przyznaniu mu 10 punktów karnych, a następnie przez zatrzymanie prawa jazdy.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. naruszenie:

1. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej spraw i zaistnienia okoliczności warunkujących zastosowanie sankcji przewidzianej w ww. przepisach prawa materialnego, a w szczególności sposobu pomiaru prędkości, z jaką poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego i poprawności otrzymanego pomiaru;

2. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez poprzestanie na postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji i braku wszechstronnej weryfikacji tych ustaleń poprzez przeprowadzenie własnego postępowania dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że postępowanie odwoławcze miało iluzoryczny charakter;

3. art. 8 k.p.a. poprzez brak rozważenia w toku postępowania odwoławczego zarzutu braku zgodności z Konstytucją RP przepisów stanowiących podstawę materialno–prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i brak odniesienia się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jednocześnie na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji;

2. na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. lub art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;

3. na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych;

4. o wystąpienie na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) oraz art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego czy art. art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy p.r.d. w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. lc u.k.p. są zgodne z art. 2 Konstytucji RP.

Skarżący stwierdził, że niezgodność przywołanych przepisów ustawy o kierujących pojazdami i prawa o ruchu drogowym z art. 2 Konstytucji RP przejawia się w ukształtowaniu odpowiedzialności:

1. wszczynanej obligatoryjnie, automatycznie niezależnie od odpowiedzialności w sprawie o wykroczenie polegające na naruszeniu reguł ruchu drogowego (przekroczenia dopuszczalnej prędkości);

2. mającej charakter obiektywny, niezależny od winy i okoliczności osobistych kierującego pojazdem;

3. opartej o sankcję bezwzględnie oznaczoną – niezależnie od okoliczności sprawy zatrzymanie prawa jazdy następuje na okres trzech miesięcy.

Zdaniem M. G. wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego wyraża się m.in. w zakazie wielokrotnego karania (stosowania środka represyjnego w stosunku do tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego bez względu na umiejscowienie w porządku prawnym przepisu stanowiącego podstawę tej odpowiedzialności oraz tryb postępowania.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych, skarżący podniósł, że organy – zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji – nie ustaliły poprawności dokonanego przez funkcjonariuszy pomiaru prędkości oraz atestu urządzenia dokonującego tego pomiaru, nie ustalając w ten sposób prawdy obiektywnej. Powyższy zarzut narusza też, zdaniem skarżącego, zasadę dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę sporządzonej w dniu [...]września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o oddalenie skargi, odsyłając do uzasadnienia swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2015 r., w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, jest bezzasadna.

Skarżący M. G. w dniu [...] czerwca 2015 r. przekroczył dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym o 50 km/h, wskutek czego kontrolujący funkcjonariusz policji zatrzymał jego dokument prawa jazdy. Następnie w dniu [...]czerwca 2015 r. Komenda Powiatowa Policji w [...]przekazała Oddziałowi Komunikacji Urzędu Miasta w [...]informację o zaistnieniu ww. zdarzenia.

Na skutek powyższego działania policji Prezydent Miasta [...]orzekł zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy na okres trzech miesięcy, tj. od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższą decyzję organ pierwszej instancji oparł na art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.

Jak wynika z brzmienia powyższego przepisu Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty, jest zobowiązany do zatrzymania prawa jazdy, jeżeli kierujący przekroczy dozwoloną prędkość w terenie zabudowanym o 50 km/h. Tym samym decyzja Prezydenta nie ma charakteru uznaniowego, a jest obligatoryjnym zachowaniem wynikającym wprost z przepisów prawa. Organ nie miał podstaw prawnych, aby wydać decyzje innej treści.

Prezydent w decyzji z dnia [...]czerwca 2015 r. określił czas, na który dokonano zatrzymania prawa jazdy. Ten składnik decyzji również jest jasno sprecyzowany w przepisach prawa.

M. G. w odwołaniu od decyzji Prezydenta, a następnie w skardze, podniósł zarzut, że nadanie przez organ pierwszej instancji decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było niezgodne z przepisami k.p.a., na podstawie których następuje wstrzymanie wykonania decyzji, jeżeli strona skutecznie wniosła środek odwoławczy. Tym samym – w opinii skarżącego – organ uniemożliwił mu przedstawienia jego wersji zdarzenia oraz zweryfikowania prawidłowości pomiaru prędkości pojazdu oraz legalności sprzętu. Argument ten jest jednak chybiony z uwagi na jasne brzmienie art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.

Zastosowanie wskazanych przepisów nie może być również zmienione ze względu na podnoszone przez skarżącego niekorzystne skutki w sferze jego zawodowej aktywności. W związku z tym Sąd nie może uwzględnić zarzutów podniesionych przez skarżącego.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że ani organ pierwszej instancji, ani SKO nie przeprowadziły postępowania dowodowego, które miałoby na celu ustalenie prawidłowości pomiaru prędkości, Sąd stwierdza, że ustawodawca precyzyjnie określił sposób ustalenia w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego w zakresie okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541) do dnia [...] stycznia 2016 r., podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p., jest wyłącznie informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) p.r.d. i okolicznościach takiej czynności policji. Prezydent Miasta [...]otrzymał wyżej opisaną informację od Komendy Powiatowej w [...] w dniu [...]czerwca 2015 r. i był związany jej treścią.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, bezsporne jest, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) p.r.d. Tym samym organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy nie może ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.

Zdaniem Sądu wszelkie wnioski dowodowe sprawdzające prawidłowość pomiaru oraz atesty sprzętu mogły być zgłoszone na etapie postępowania w sprawie o wykroczenia. Jednak, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie zakwestionował pomiaru prędkości w postępowaniu mandatowym, w związku z czym organ administracyjny nie mógł zweryfikować zasadności zatrzymania prawa jazdy.

Z powyższego względu również SKO, jako organ drugiej instancji, nie mogło uwzględnić wniosków dowodowych przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Podobnie Sąd nie może uznać zarzutów naruszenia przez SKO art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., wprowadzających zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz upoważnienie dla organu odwoławczego do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uznał również zasadności naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Przytoczone przepisy określają zarówno zasady, jakimi organ administracyjny powinien się kierować prowadząc postępowanie, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności postępowania dowodowego, jak i treści, które organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu faktycznym swojej decyzji. Orzekające w niniejszej sprawie organy miały obowiązek wydania skarżonych decyzji, skoro zdarzenie je kreujące wystąpiło. W związku z powyższym Sąd uznał, że zarówno Prezydent Miasta [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyły wskazanych przez skarżącego przepisów, a ponadto prawidłowo uzasadniły wydane przez siebie decyzje.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o wystąpienie przez tutejszy Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza co następuje. Konstytucyjność przepisów przewidujących zatrzymanie prawa jazdy na okres trzech miesięcy w sytuacji przekroczenia dozwolonej prędkości o ponad 50 km/h na terenie zabudowanym została już oceniona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15 ("Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy", Seria A, Warszawa, dnia 21 października 2016 r., Pozycja 77).

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) prawa o ruchu drogowym:

a) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających – ze względu na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Pierwsza teza wyroku TK rozstrzyga spór o naruszenie przez powoływane przepisy ustawowe zasady demokratycznego państwa prawnego. Z przytoczonego wyroku TK wynika, że Trybunał zbadał skarżone przepisy pod względem niezgodności z zasadą zakazującą podwójnego karania. Zdaniem Trybunału w badanym przypadku nie mamy do czynienia z naruszeniem zasady ne bis in idem. Należy bowiem zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między karą za popełnienie wykroczenia, która jest środkiem karnym, a konsekwencjami administracyjnymi takiego wykroczenia w postaci zatrzymania prawa jazdy, które nie mają charakteru środka karnego. Kara administracyjna ma za zadanie przede wszystkim zapobiegać naruszaniu obowiązujących przepisów w przyszłości. Podstawowe znaczenie ma funkcja prewencyjna stosowanego środka. Jego zadaniem nie jest natomiast po prostu odpłata za obiektywnie wyrządzone zło, jak w przypadku wykroczenia. Dlatego właśnie kara administracyjna jest wymierzana w związku z naruszeniem porządku prawnego, niezależnie od okoliczności tego naruszenia.

W odniesieniu do niniejszej sprawy, komentarza wymaga także druga teza wyroku. Zarzut niekonstytucyjności przepisów przyjętych za podstawę prawną decyzji administracyjnych wydanych wobec skarżącego mógłby być uzasadniony, gdyby zostało dowiedzione w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, że ze względu na stan wyższej konieczności (np. jazda z osobą ciężko chorą lub kobietą ciężarną do szpitala) doszło do przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnej prędkość pojazdu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednak, aby skarżący w postępowaniu mandatowym powoływał się na takie okoliczności.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powoływanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.