II OSK 887/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2023-04-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Mirosław Gdesz	
Symbol z opisem	6053 Obywatelstwo	
Hasła tematyczne	Obywatelstwo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1379/22	
Skarżony organ	Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 465; art. 31 pkt 2; Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1379/22 w sprawie ze skargi V. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 marca 2022 r. znak: DOiR-I-6251-22/2022/AF w przedmiocie uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2022 r. sygn. VII SA/Wa 1379/22 oddalił skargę V. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 marca 2022 r. w przedmiocie uznania za obywatela polskiego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Podlaski decyzją z 22 lutego 2022 r. odmówił uznania V. L. (cudzoziemka) za obywatelkę polską, uznając, że stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powołał się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Białymstoku z 9 grudnia 2021 r., w którym uznano, że skarżąca jest winna czynu z art. 270 § 1 w zw. z art. 12 § 1 Kodeksu karnego. Sąd warunkowo umorzył postępowanie na okres próby wynoszący 2 lata. Po rozpoznaniu odwołania cudzoziemki, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 23 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego. Podzielił argumentację organu pierwszej instancji, że cudzoziemka stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego ze względu na popełnione przestępstwo. Podkreślił, że okres próby, na który warunkowo umorzono postępowanie karne, jeszcze nie upłynął.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia organów i przyjął, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka uznania za obywatela polskiego, o której mowa w art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 465), tj. zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sąd przyjął, że postawa i sposób zachowania cudzoziemki kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym. Skarżąca w sposób świadomy nie respektowała polskiego prawa. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do analizowania wagi popełnionego przez cudzoziemkę przestępstwa, gdyż zagrożeniem, o którym mowa w powołanym przepisie, mogą być wszelkie czyny, które kolidują z polskim porządkiem prawnym. Intencją ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, w której do grona obywateli polskich będą włączane osoby, które dopuściły się czynu określonego w polskim prawie jako przestępstwo, przez co dowiodły, że nie respektują polskiego prawa.

Skargę kasacyjną złożyła V. L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunkowe umorzenie postępowania karnego wobec osoby ubiegającej się o uznanie za obywatela polskiego automatycznie implikuje konieczność przyjęcia, że nabycie przez tę osobę obywatelstwa będzie stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co skutkowało brakiem analizy wagi popełnionego czynu.

Podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez:

1. dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że dla stwierdzenia, że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wystarczające jest ustalenie, że jej dotychczasowe działanie godziło w bezpieczeństwo lub porządek publiczny, w sytuacji gdy Sąd Rejonowy w Białymstoku w wyroku z 9 grudnia 2021 r. przyjął pozytywną prognozę kryminologiczną cudzoziemki, uznając, że: "oskarżona nie popełni więcej przestępstwa i będzie przestrzegała porządku prawnego", co sprawia, że działanie organów i Sądu pierwszej instancji stało w sprzeczności z zasadą ustalania prawdy obiektywnej, stania na straży słusznego interesu skarżącej oraz prowadziło do utraty zaufania do organów administracji publicznej, orzekających w sposób pozbawiony bezstronności i wnikliwej analizy sprawy;

2. dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że dla stwierdzenia, że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wystarczające jest ustalenie, że była karana, podczas gdy wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany uzasadnieniem wyroku w sprawie karnej, a warunkowe umorzenie postępowania karnego nie eliminuje obowiązku zbadania przez organy przesłanki zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;

3. nieuwzględnienie tego, że czynności podjęte przez organ pierwszej instancji w trybie art. 36 ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim nie ujawniły informacji, że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa,

wobec czego nie mogło dojść do zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (zagrożenia w wymiarze krajowym);

4. pominięcie okoliczności przemawiających za przyjęciem, że uznanie skarżącej za obywatelkę polską nie tylko nie spowodowałoby zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co wręcz przeciwnie stanowiłoby ubogacenie społeczeństwa o obywatelkę, która angażuje się w wolontariat oraz prowadzi w Polsce działalność gospodarczą.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga nie jest zasadna.

2. Stosownie do art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim odmawia się uznania cudzoziemca za obywatela polskiego w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Uregulowana w cytowanym przepisie przesłanka negatywna dla uznania cudzoziemca za obywatela polskiego uniemożliwia uwzględnienie wniosku w tym przedmiocie nawet w sytuacji spełnienia przesłanek pozytywnych z art. 30 ust. 1 pkt 1-7 tej ustawy.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. Jak wskazuje się w doktrynie, bezpieczeństwo publiczne to stan, w którym ogółowi jednostek, nieoznaczonych indywidualnie, ale także innym podmiotom, w tym państwu i instytucjom publicznym, nie zagraża zakłócenie normalnego toku życia społecznego czy funkcjonowania instytucji i urzędów publicznych. Porządek publiczny kojarzyć można ze stanem pewnego ładu w sferze życia publicznego polegającego na przestrzeganiu zasad współżycia społecznego i respektowaniu powszechnie akceptowanych norm zachowania się w kontaktach społecznych. Innymi słowy, chodzi o stan dotykający nieoznaczonego kręgu podmiotów, który zapewnia normalne, bez nagłych przeszkód funkcjonowanie życia społecznego w różnych dziedzinach (por. J. Jagielski, Obywatelstwo polskie. Komentarz do ustawy, Warszawa 2016, s. 105-106, 242-243).

W rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji trafnie powołały się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Białymstoku z 9 grudnia 2021 r., w którym uznano, że skarżąca jest winna czynu z art. 270 § 1 w zw. z art. 12 § 1 Kodeksu karnego. Popełnienie przez skarżącą w 2020 r., a więc w nieodległej przeszłości, przestępstwa zagrożonego karą pozbawienia wolności do lat 5 w oczywisty sposób świadczy o istnieniu zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Wyrok Sądu Rejonowego w Białymstoku z 9 grudnia 2021 r. dotyczy czynów popełnionych w okresie od czerwca do sierpnia 2020 r. Skarżąca, działając w krótkich odstępach czasu, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, [...]. Sąd uznał, że skarżąca dopuściła się przestępstwa z art. 270 § 1 kodeksu karnego w zw. z art. 12 § 1 tego kodeksu, tj. fałszerstwa materialnego. Zgodnie z art. 270 § 1 k.k. kto, w celu użycia za autentyczny, podrabia lub przerabia dokument lub takiego dokumentu jako autentycznego używa, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Jest to przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, czyli autentyczności i prawdziwości ich treści, a w konsekwencji pewności obrotu prawnego. Przestępstwo jest zagrożone wysoką karą i stanowi poważne naruszenie bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym pozytywna ocena kryminologiczna będąca podstawą warunkowego umorzenia postępowania karnego względem skarżącej nie stoi na przeszkodzie dokonaniu oceny, że nabycie przez nią obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Oceny takiej należy dokonać w odniesieniu do wszystkich okoliczności sprawy, na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach.

Trafnie zwrócił także uwagę organ odwoławczy, że w dacie wydania decyzji nie upłynął jeszcze okres próby, na który warunkowo umorzono postępowanie karne. Sąd może w tym okresie podjąć warunkowo umorzone postępowanie, gdy sprawca rażąco naruszy porządek prawny (por. art. 67 § 2 k.k.), a podejmuje je obligatoryjnie, gdy sprawca popełni przestępstwo umyślne, za które został prawomocnie skazany (art. 67 § 1 k.k.). W przeciwieństwie do tych możliwości, jakie dają przepisy karne, uznanie za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki. Trwałość obywatelstwa gwarantuje Konstytucja RP w art. 34 ust. 2. W myśl tego przepisu obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Obywatelstwo stanowi bowiem szczególną więź prawną osoby z państwem. Konsekwencją uznania cudzoziemca za obywatela jest włączenie go w ogół społeczeństwa i przyznanie wszystkich praw przysługującym obywatelom. Wiążący się z obywatelstwem ogół praw i obowiązków państwa wobec jednostki podobnie jak trwałość tego stosunku prawnego uzasadniają szeroką kompetencję organów przy podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego.

Powyższej oceny wystąpienia zagrożeń wymienionych w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie nie mogą zmienić powoływane przez skarżącą okoliczności dotyczące przestrzegania porządku prawnego czy prowadzenia działalności społecznej. Czyn zabroniony z art. 270 § 1 k.k. popełniony przez skarżącą stanowi naruszenie porządku prawnego. Działalność społeczna, zgodnie z zaświadczeniem wystawionym przez [...], znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, polega w szczególności na pomocy [...] "w uzupełnianiu dokumentów", co w sytuacji popełnienia przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów, przemawia raczej za istnieniem zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, a nie przeciwko niemu. Podobnie przedstawia się sytuacja związana z prowadzeniem przez skarżącą działalności gospodarczej polegającej m.in. na świadczeniu usług związanych z administracyjną obsługą biura, por. wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, k. 45 akt administracyjnych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wskazał wprost, że istnienie zagrożeń, o których mowa w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie, należy oceniać w każdym przypadku indywidualnie. Sąd słusznie przyjął, że popełnione przez skarżącą przestępstwo, stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, miało istotne znaczenie w sprawie, albowiem świadczyło o tym, że dotychczasowe jej postępowanie godziło w bezpieczeństwo i porządek publiczny w RP.

Z akt sprawy wynika, że czynności podjęte przez organ pierwszej instancji w trybie art. 36 ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim ujawniły informację, że nabycie przez nią obywatelstwa polskiego może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Komendant Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w piśmie z 1 grudnia 2021 r. podał, że w stosunku do cudzoziemki Prokuratura Rejonowa Białystok Południe prowadziła w 2020 r. postępowanie karne za czyn z art. 270 § 1 k.k. Podlaski Oddział Straży Granicznej nie posiadał informacji na temat wyniku tego postępowania, wobec czego organ pierwszej instancji zwrócił się do sądu powszechnego i uzyskał informację o prawomocnym wyroku skazującym.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej czy stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku, że z posiadanych przez nich informacji nie wynika, że nabycie obywatelstwa przez cudzoziemkę będzie stanowiło zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wskazać należy, że nie są to stanowiska bezwzględnie wiążące organ. Nie znajduje tutaj zastosowania art. 106 k.p.a. Udzielenie informacji w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie jest częścią materiału dowodowego, który gromadzi wojewoda i który podlega jego ocenie (por. wyrok NSA z 5 lutego 2016 r. II OSK 1348/14). Warto dodać, że opinie organów zostały wyrażone przed wydaniem wyroku skazującego cudzoziemkę za przestępstwo z art. 270 § 1 k.k.

3. W konsekwencji powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, a Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie ani art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

4. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.