Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1506/20 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie nakazu przemieszczania się w określonej odległości oraz obowiązku zakrywania nosa i ust oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie nakazu przemieszczania się w określonej odległości oraz obowiązku zakrywania nosa i ust, umorzył postępowanie administracyjne i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] czerwca 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] maja 2020 r., który na podstawie art. 46b pkt 4 i pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1 i pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 878 ze zm.) wymierzył skarżącemu karę pieniężną 5 000 zł za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości oraz obowiązku zakrywania nosa i ust.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z notatki urzędowej, sporządzonej w dniu 9 maja 2020 r. o godz. 19:30 przez funkcjonariusza Policji wynika, iż skarżący stojąc na stacji paliw w kolejce do kasy i sklepu nie zachował odległości 2 metrów od innych osób, jak też nie posiadał założonej maseczki ochronnej na ustach i nosie. O wysokości kary zadecydował stopień zagrożenia dla zdrowia i życia innych ludzi, jaki był wywołany działaniem skarżącego. Z racji stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla najważniejszych dóbr prawnie chronionych, tj. zdrowia i życia obywateli, organ zmuszony był uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary administracyjnej, jaka musiała być nałożona na adresata decyzji.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: art. 31 Konstytucji, polegające na bezprawnym ograniczeniu wolności i praw obywatelskich; art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji, poprzez wyłączenie wolności poruszania się po terytorium RP, jedynie na podstawie rozporządzenia niemającego w tym zakresie żadnego umocowania w ustawie; art. 7 k.p.a., polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; art. 7a k.p.a., poprzez nałożenie na stronę obowiązku zapłacenia kary pomimo, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej; art. 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez uznanie jednostronnego, subiektywnego i ocennego oświadczenia funkcjonariusza Policji bez możliwości wypowiedzenia się strony odwołującej; art. 10 k.p.a., polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu; art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczności została udowodniona; art. 108 k.p.a., poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek; art. 189d k.p.a., poprzez rażącą nieproporcjonalność nałożonej kary w stosunku do okoliczności czynu oraz warunków osobistych ukaranego; art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Ponadto, brak jest podstaw do kontynuowania w tej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka do jego umorzenia, przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a.

Sąd I instancji powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że warunkiem podstawowym dla zgodnego z porządkiem konstytucyjnym ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich wyłącznie w ustawie. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Niezastosowanie się prawodawcy do art. 52 ust. 3 Konstytucji RP i dopuszczenie oraz wprowadzenie ograniczenia wolności przemieszczania się aktem podustawowym jest więc niedopuszczalne i prowadzi do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu zagadnień, co do których w ustawie nie ma żadnych unormowań czy wskazówek.

Sąd I instancji podkreślił, że § 16 ust. 1 pkt 1 oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nakładał (do odwołania) obowiązek poruszania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie (§ 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego (§ 17 ust. 1 rozporządzenia). Obowiązek ten, wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy, dotyczył ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i poruszania się w miejscach ogólnodostępnych. W dacie zdarzenia (9 maja 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek w miejscach ogólnodostępnych zakrywania przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego ust i nosa lub też obowiązek poruszania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby. Kara pieniężna została więc nałożona bez zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela. Ani bowiem w art. 46, ani w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 22 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w szczególności obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych lub zasad wskazujących na ograniczanie szeroko pojętego "przemieszczania się". Uznając, że § 16 ust. 1 pkt 1 oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był niezgodny z Konstytucją, gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew postanowieniom art. 52 ust. 3 Konstytucji) Sąd odmówił jego stosowania. To z kolei stanowiło przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd I instancji zauważył, że dopiero ustawa z 28 października 2020 r. o zmianie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, z dniem 29 listopada 2020 r. wprowadziła w art. 15 zmianę poprzez dodanie pkt 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", co oznacza, że ustawowa podstawa opisanego nakazu zaczęła obowiązywać dopiero od dnia 29 listopada 2020 r.

Sąd I instancji krytycznie ocenił także postępowanie organów obu instancji w zakresie jego zgodności z zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 61 § 4 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący został bowiem pozbawiony bez podstawy prawnej przysługujących mu wskazanych praw procesowych, a tym samym możliwości obrony w postępowaniu o ukaranie dotkliwą karą pieniężną. Dlatego w tej sprawie wystąpiła również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażącego naruszenia prawa.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że decyzje zostały w tej sprawie wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpywało przesłanki ich nieważności, zawarte w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Ze wskazanych powodów Sąd I instancji stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji i umorzył postępowanie administracyjne.

W skardze kasacyjnej Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd I instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie;

b) art. 81 w zw. z art. 10 § 2 i art. 12 § 1 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana do PPIS w S. nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, a tym samym organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzestając w sposób nieuprawniony wyłącznie na etyce zawodowej policjanta, co skutkowało tym, że skarżący pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż wydane one były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania ust i nosa;

d) art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie zachodziły przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego nakazujące uznanie tychże decyzji za niezgodne z prawem;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 46b pkt 1, pkt 12 i pkt 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 16 ust. 1 pkt 1 oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 37 ust. 1, art. 52 ust. 1 - ust. 3 oraz art. 92 Konstytucji RP, w ramach której Sąd I instancji stwierdził, iż nakaz określonego sposobu przemieszczania się oraz zarówno obowiązek zakrywania ust i nosa zawarte w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. wykraczają poza ustawowe upoważnienie i stanowią tym samym podustawowe ograniczanie prawa do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

2. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości oraz obowiązku zakrywania ust i nosa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a., stwierdził nieważność tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, albowiem nie mogły jej stanowić przepisy § 16 ust. 1 pkt 1 i § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – przy tym, jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mowa jest o rozporządzeniu z dnia 2 maja 2020 r., które utraciło moc obowiązującą z dniem 16 maja 2020 r., (a także o rozporządzeniu z dnia 22 maja 2020 r. – s. 19) to jednak w świetle prezentowanej w nim argumentacji odwołującej się do treści analizowanego aktu prawnego (np. s. 15) trzeba przyjąć, że chodzi o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. A to z tego powodu, że ustanowione na ich gruncie obowiązki, a mianowicie obowiązek poruszania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie (§ 16 ust. 1 pkt 1) oraz obowiązek zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego (§ 17 ust. 1) po pierwsze, ingerowały w konstytucyjną osobistą wolność poruszania się po terytorium RP wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a po drugie, nie znajdowały uzasadnienia – gdy chodzi o prawną podstawę ich wprowadzenia – w upoważniającym do wydania rozporządzenia wykonawczego przepisie art. 46a w związku z art. 46b i art. 46 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, czy też możliwości ograniczenia szeroko rozumianego przemieszczania się, co w konsekwencji – zdaniem Sądu I instancji, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 18 – 20) – prowadziło do wniosku o braku zgodności wymienionych przepisów rozporządzenia z art. 52 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, a także z jej art. 92 ust. 1, a to wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego. Zwłaszcza, że również samo to upoważnienie ustawowe nie było wolne od deficytów konstytucyjnych.

Zdaniem Sądu I instancji (zob. s. 25 – 26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), o wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa należało wnioskować zaś na tej podstawie, że nałożenie na stronę sankcji administracyjnej nie zostało poprzedzone koniecznymi w sprawie ustaleniami, tak co do zachowania wymaganego dystansu, jak i w szczególności co do zaistnienia sytuacji, o której mowa w § 18 ust. 2 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów.

3. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Wyrok ten bowiem, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a jego mankamenty nie dają podstaw, aby kontrolowane orzeczenie uchylić. Jak stanowi bowiem art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w jego rozumieniu, zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy nawet podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu sentencja nie uległaby zmianie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).

Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem.

4. Uwzględniając – w relacji do zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw oraz racji ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu przede wszystkim z tego powodu, że wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności i umorzenie postępowania administracyjnego.

4.1. W odpowiedzi na podważające prawidłowość tego stanowiska zarzuty z pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – w punkcie wyjścia podkreślenia, a zarazem przypomnienia wymaga, albowiem nie jest to bez znaczenia dla oceny zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych, że w art. 52 ust. 1 Konstytucja RP zapewnia każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP.

4.2. Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97).

4.3. Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

4.4. Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

4.5. Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

4.6. W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś – podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13, o czym o czym mowa jeszcze dalej w zakresie odnoszącym się do ich znaczenia w rozpatrywanej sprawie – że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje: 1) pieszo – jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie [...] (§ 16 ust. 1 pkt 1) oraz, że do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, [...] ust i nosa: 1) w środkach publicznego transportu zbiorowego [...]; 2) w miejscach ogólnodostępnych [...] (§ 17 ust. 1) – w tym też miejscu trzeba dla porządku podnieść, że skoro delikt przypisany stronie miał zostać popełniony w dniu 9 maja 2020 r., to siłą rzeczy miarodajnym dla jego oceny nie mógł być stan prawny kształtowany rozporządzeniem z dnia 16 maja 2020 r., lecz stan prawny obowiązujący w dacie zaistnienia zachowania przypisanego stronie (a więc innymi słowy zaistnienia danego i zamkniętego stanu faktycznego), a mianowicie stan prawny współkształtowany przepisami § 17 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które ustanawiały tożsame z przywołanymi unormowania (zob. w tej mierze np. w uchwalę NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSA i WSA 2006/3/71); wyrok NSA z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3074/15), co jednak nie ma większego znaczenia, a to z uwagi na tożsamość tych regulacji prawnych.

5. Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP (o czym mowa była już powyżej odpowiednio w pkt 4 – 4.4. oraz pkt 4.5.) trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

5.1. W świetle argumentów prezentowanych w pkt 4 – 4.4. – a w tym kontekście ponownie trzeba podkreślić (w tym w opozycji do argumentacji odwołującej się do art. 68 ust. 4 Konstytucji – s. 18, s. 20, s. 21 uzasadnienia skargi kasacyjnej), że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.

Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) poprzez adresowane do każdego kto legalnie znajduje się na terytorium RP, nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tej wolności. Wnioskować o tym należy nie dość, że na podstawie § 1 rozporządzenia z dnia 16 maja 2020 r. (jak i § 1 poprzedzającego je rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r.), to również na podstawie tych jego unormowań (w tym zawartych w § 16 i § 17 przywołanego rozporządzenia, jak i w § 17 i § 18 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r.), na gruncie których opisane zostały sytuacje mające stanowić zwolnienie od podlegania powszechnym nakazom ustanowionym w przywołanych przepisach prawa, które również podlegały istotnym ograniczeniom, a które w żadnym stopniu, ani też zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się stanowionym w rozporządzeniu ograniczeniom odnośnie do nakazu określonego sposobu przemieszczania się oraz nakazu zakrywania ust i nosa.

5.2. Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisów § 16 i § 17 przywołanego rozporządzenia z dnia 16 maja 2020 r. (§ 17 i § 18 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r.) oraz ustanowionych na ich gruncie nakazu określonego sposobu przemieszczania się osób, tj. z zachowaniem odległości 2 m oraz nakazu zakrywania ust i nosa przy pomocy określonych środków, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że są one przepisami sankcjonowanymi w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tych nakazów przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy.

Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie.

Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 12 art. 46b mowa jest o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się" – a za oczywiste trzeba uznać, że nie jest to nakaz tożsamy "nakazowi czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszania się", o którym z kolei mowa jest w pkt 1 ust. 4 art. 46 – zaś pkt 13 art. 46b stanowi o "nakazie zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 16 i § 17 przywołanego rozporządzenia z dnia 16 maja 2020 r. (oraz § 17 i § 18 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r.), a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 13 i pkt 12 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanych przepisach rozporządzenia (w tym wynikających z nich szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionym w nich nakazom) trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

W tym też kontekście, w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu (zob. s. 19 uzasadnienia skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że sytuacja wykreowana przez prawodawcę w rezultacie stosowania opisanych zabiegów dalece odbiega od rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. W tej mierze, skarżący kasacyjnie organ pomija zupełnie te prawnie doniosłe okoliczności, że po pierwsze, art. 4 pkt 4 – 5, pkt 8 – 10, pkt 11a, pkt 13, pkt 17, pkt 24 – 27, pkt 37, pkt 38 tej ustawy definiuje odpowiednio pojęcia: "konopi", "konopi włóknistych", "maku", "maku niskomorfinowego", "mleczka makowego", "nowej substancji psychotropowej", "opium", "preparatu", "słomy makowej", "substancji psychotropowej", "środka odurzającego", "środka zastępczego", "ziela konopi innych niż włókniste", "żywicy konopi", po drugie, że przy uwzględnieniu tychże definicji, to przepisy wymienionej ustawy – a nie aktów wykonawczych do niej – opisują podmiotowe i przedmiotowe znamiona penalizowanych na jej gruncie czynów zabronionych, a po trzecie, że art. 44f tej ustawy wyznaczający zakres upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia wykazów, o których w nim mowa, stanowi o wykazach substancji psychotropowych, środków odurzających oraz nowych substancji psychoaktywnych, a więc o wykazach substancji i środków, które już zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4. Tym samym, odwoływanie się do analogii z rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani nie może być uznane za przydatne w rozpatrywanej sprawie, albowiem takiej analogii po prostu nie ma.

5.3. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

5.4. Tym samym, również z przedstawionego powodu – jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy – przepisy § 16 ust. 1 pkt 1 i § 17 ust. 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 16 maja 2020 r. (ani też ich odpowiedniki z rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r.) nie mogły stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionych nimi nakazów.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – w tym krytycznej oceny zabiegu wielostopniowego odesłania (zob. pkt 5.1. – 5.2.) – podnieść, na co trafnie zwrócił uwagę także Sąd I instancji, że podstawy oceny odnośnie do zaktualizowania zachowaniem strony naruszenia obowiązku "zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", nie mógł w żadnym stopniu, ani też zakresie stanowić art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 maja 2020 r. (§ 18 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r.), a to z uwagi na brak jego adekwatności. W przywołanym przepisie ustawy jasno i wyraźnie mowa jest bowiem o "obowiązku poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez [co trzeba podkreślić] osoby chore i podejrzane o zachorowanie".

5.5. W relacji do daty zaistnienia przypisanego stronie deliktu (9 maja 2020 r.) trzeba także podkreślić, że jeżeli dopiero ustawą nowelizującą z dnia 28 października 2020 r., z mocą obowiązująca od dnia 29 listopada 2020 r., dodano do upoważniającego przepisu art. 46b przywołanej ustawy pkt 13, na podstawie którego udzielono Radzie Ministrów delegacji do ustanowienia "nakazu zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", to za nie mniej oczywiste należy uznać to, że w omawianym zakresie rozporządzenie z dnia 16 maja 2020 r. (oraz rozporządzenie z dnia 2 maja 2020 r.) wydane zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W świetle wynikających z art. 92 ustawy zasadniczej warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy trzeba bowiem podkreślić – co jest oczywiste również w kontekście zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji – że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999 r., SK 11/98). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywoływany już powyżej wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy.

Również więc w świetle przedstawionych argumentów deficyt materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji jawi się jako oczywisty.

5.6. Z przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjne należało więc uznać za niezasadne.

W świetle przedstawionych argumentów nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazywanych w pkt 2 oraz pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej.

W ich świetle nie ma również podstaw, aby zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważać z pozycji zarzutu z pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie z pozycji zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie

Uwzględniając bowiem znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (zob. pkt 4. – 4.4.), które w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy zostało zobrazowane argumentami przedstawionym w pkt 4.6. oraz pkt 5 – 5.5., nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej były aż nadto oczywiste.

6. Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mogły również odnieść zarzuty z pkt 1 lit. b) i lit. d) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których organ ten zmierza do wykazania, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

6.1. Odwołując się ponownie do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. – i nie kwestionując przy tym krytycznej oceny Sądu I instancji odnośnie do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie – trzeba jednak stwierdzić, że jeżeli – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. s. 25 – 26) – przesłanką oceny o wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa miał być, zdaniem tego Sądu, deficyt ustaleń odnośnie do zachowania wymaganego dystansu – który jest przecież wyznaczony przepisami rozporządzenia – jak i odnośnie do zaistnienia sytuacji, o których mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia, to w sytuacji, gdy jednocześnie wobec deficytów konstytucyjnych tegoż rozporządzenia Sąd ten (słusznie) stwierdził, że wymienione decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, nie mógł jednocześnie stwierdzić wydania ich z rażącym naruszeniem prawa. Zwłaszcza, że źródło tychże ocen było zasadniczo tożsame, gdyż odnosiło się do przepisów rozporządzenia, a w relacji do nich, wskazywane jako naruszone przepisy k.p.a. miały charakter wtórny.

Innymi słowy, jeżeli decyzja wydana została bez podstawy prawnej, to nie mogła jednocześnie ujawnić się wada polegająca na wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie można (rażąco) naruszyć prawa mającego stanowić podstawę decyzji, jeżeli prawa tego nie ma.

Pozostaje to oczywiście bez wpływu na wniosek, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i powoduje jednocześnie, że omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za nieprzydatne dla wykazania przeciwnej tezy.

7. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

20