I SA/Łd 601/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-02	
Data wpływu	2025-10-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Bożena Kasprzak /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Potiopa
Tomasz Furmanek	
Symbol z opisem	6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 79 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2203; art. 36 ust. 1-3, art. 38 ust. 1, art. 26 ust. 2-3.; Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Potiopa Asesor WSA Tomasz Furmanek Protokolant: Specjalista Agnieszka Kerszner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. P. Sp. z o.o. z/s w Ł. na uchwałę Rady Powiatu Kutnowskiego z dnia 22 kwietnia 2025 r. nr 85/XVI/25 w przedmiocie - w sprawie udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek oświatowych funkcjonujących na terenie powiatu kutnowskiego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu Kutnowskiego z dnia 22 kwietnia 2025 r. o numerze nr 85/XVI/25 w zaskarżonej części tj. w zakresie § 5 ust. 1 pkt 2 zd. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust.5 i postanowień załącznika nr 4 do uchwały zawartych w jego części wstępnej poprzedzającej punkt 1 wskazującej na obowiązek przekazywania w zamkniętej kopercie danych dotyczących uczniów; 2. zasądza od Rady Powiatu Kutnowskiego na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
I SA/Łd 601/25

Uzasadnienie

W dniu 22 kwietnia 2025 r. Rada Powiatu Kutnowskiego podjęła Uchwałę nr 85/XVI/25 w sprawie udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek oświatowych funkcjonujących na terenie powiatu kutnowskiego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego dnia 6 maja 2025 roku, poz. 4887 (dalej w skrócie zwana Uchwałą).

Na wskazaną Uchwałę, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła G.Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.(dalej w skrócie zwana Spółką) wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 5 ust. 1 pkt 2 zd. 2, § 5 ust. 3 i § 8 ust. 5 oraz postanowień załącznika nr 4 zawartych w jego części wstępnej poprzedzającej pkt 1 wskazującej na obowiązek przekazywania w zamkniętej kopercie danych dotyczących uczniów/słuchaczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższej Uchwale w zaskarżonej części skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1-3 w zw. z art 26 ust. 2-3 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych (dalej jako: "Ustawa") w zw. z postanowieniami § 5 ust. 1 pkt 2 zd. 2 i załącznika nr 4 poprzez wydanie Uchwały w zaskarżonej części z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, a to z uwagi na nałożenie na organ prowadzący szkołę lub placówkę obowiązku cyklicznego składania wraz z informacją miesięczną dodatkowej, przetworzonej dokumentacji potwierdzającej imienną frekwencję uczniów/słuchaczy na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poprzednim miesiącu wraz z zestawieniem podsumowującym (wskaźnikiem) odnoszącym się do każdego ucznia/słuchacza, na którego została przekazana dotacja w poprzednim miesiącu, stwierdzające spełnienie lub niespełnienie wymogu 50 % obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, w sytuacji gdy wskazane powyżej obowiązki nie wynikają z przepisów Ustawy, a nadto nie mieszczą się w ramach delegacji ustawowej organu stanowiącego wskazanego w art. 38 ust 1 Ustawy;

2) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1-3 w zw. z art. 33 ust 1 pkt 2 Ustawy w zw. z postanowieniem § 5 ust 3 Uchwały poprzez wydanie Uchwały w zaskarżonej części z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, a to z uwagi na nałożenie na organ prowadzący szkołę lub placówkę obowiązku cyklicznego składania wraz z informacją miesięczną dodatkowej dokumentacji w postaci wydruków raportów z bazy danych systemu informacji oświatowej ("SIO"), w sytuacji, gdy wskazany powyżej obowiązek nie wynika z przepisów Ustawy, a nadto nie mieści się w ramach delegacji ustawowej organu stanowiącego wskazanego w art. 38 ust. 1 Ustawy;

3) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1-3 Ustawy w zw. z § 8 ust 5 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w związku z nałożeniem na szkołę/placówkę obowiązku poczynienia na dokumentach księgowych adnotacji "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu Kutnowskiego w kwocie zł słownie: ....., dotyczący (nazwa dotowanej szkoły lub placówki)........Dotację przeznaczono na (wskazać rodzaj wydatku)." wraz z pieczęcią i podpisem organu prowadzącego szkołę lub placówkę bądź osoby upoważnionej, w sytuacji, gdy nałożenie ww. obowiązku określania (oznaczania) dokumentów źródłowych nie wynika z przepisów Ustawy, a nadto nie mieści się w ramach delegacji ustawowej organu stanowiącego wskazanego w art 38 ust. 1 Ustawy.

Uzasadniając swoje żądanie Spółka wskazała w pierwszej kolejności, że dysponuje interesem prawnym we wniesieniu skargi do sądu na przedmiotową Uchwałę. Spółka jest bowiem organem prowadzącym m.in. Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych[...] w K., a jako jednostka uprawniona do otrzymania dotacji na realizację zadań oświatowych, jest bezpośrednim adresatem Uchwały, a w szczególności zaskarżonych postanowień. Zdaniem strony, jako organ prowadzący szkołę posiada ona interes prawny do złożenia przedmiotowej skargi, ponieważ Uchwała bezpośrednio wpływa na jej uprawnienia do uzyskania dotacji oraz na sposób wykonywania obowiązków związanych z prowadzeniem szkoły.

W ocenie strony, zamieszczone w § 5 ust. 1 pkt 2 zd. 2, § 5 ust. 3 i § 8 ust. 5 Uchwały oraz w załączniku nr 4 do Uchwały w jego części wstępnej poprzedzającej pkt 1 w zakresie przekazywania w zamkniętej kopercie danych dotyczących uczniów/słuchaczy, obowiązki nałożone na organy prowadzące nie wynikają z przepisów Ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej skrócie zwana Ustawą) i nie mieszczą się w ramach delegacji ustawowej wskazanej w art. 38 ust. 1 Ustawy, ponieważ nakładają na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązek składania cyklicznych informacji, których ustawodawca nie przewidział. Wręcz przeciwnie, z treści art. 38 ust. 1 i art. 36 ust. 2 Ustawy wynika, że wgląd do listy obecności mają osoby upoważnione do kontroli, a więc podczas kontroli, a nie przed jej uruchomieniem. To samo dotyczy zakwestionowanej części § 5 ust. 1 pkt 2 zd. 2 Uchwały, stanowiącej, iż: "Listę uczniów, którzy w miesiącu grudniu uczestniczyli w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych należy przekazać do Kancelarii do dnia 23 grudnia roku rozliczeniowego." Organ prowadzący nie ma obowiązku do przedkładania listy uczniów, a informacji - jak zresztą stanowią inne postanowienia tego samego paragrafu Uchwały. Nadto, w kontekście ww. podstaw prawnych i jednolitej linii orzeczniczej, Spółka podniosła, iż również treść § 5 ust. 3 Uchwały nie jest zgodna z prawem [Ustawą], gdyż nakłada na organ prowadzący szkołę lub placówkę obowiązki, które nie są przewidziane przepisami prawa - a zatem przekracza delegację ustawową. Ponadto, jakkolwiek sporządzanie list obecności stanowi obowiązek beneficjenta tak brak jest dodatkowo podstawy prawnej wskazującej na obowiązek przygotowywania materiałów stanowiących wynik przetworzenia danych znajdujących się na takich listach - czego bezpośrednio wymaga § 5 ust. 1 w zw. z załącznikiem nr 4 oraz § 5 ust. 3 Uchwały. Brak jest podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa do zobowiązywania organu prowadzącego do sporządzania zestawień podsumowujących odnoszących się do każdego ucznia/słuchacza. Odnosząc się natomiast do zarzutu skierowanego przeciwko § 8 ust. 5 Uchwały, stanowiącego, iż: "Każda z faktur (rachunków) i innych dokumentów potwierdzających poniesione wydatki szkoły lub placówki z udzielonej dotacji powinna zawierać adnotację: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu Kutnowskiego w kwocie... zł, słownie:...... dotyczący (nazwa dotowanej szkoły lub placówki)......Dotację przeznaczono na (wskazać rodzaj wydatku)..... Dowody finansowo-księgowe powinny być opatrzone pieczęcią i podpisem organu prowadzącego szkołę lub placówkę bądź osoby upoważnionej" – Spółka wskazała, iż przedmiotowe postanowienie również nie posiada podstawy prawnej w powszechnie obowiązujących przepisach, a zatem nastąpiło z przekroczeniem nadanej organowi delegacji ustawowej.

Rada Powiatu Kutnowskiego w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała przy tym, że w jej ocenie wymagania i obowiązki zawarte w uchwale nie stanowią dodatkowych kryteriów czy nowych zasad udzielania i rozliczania dotacji niewynikających z treści ustawowego umocowania, a stanowią niezbędne minimum do ustalenia w sposób rzetelny i rzeczywisty liczby uczniów danej szkoły, na których ma zostać wypłacona dotacja. Ponadto, skoro obowiązkiem organu przekazującego dotację jest czuwanie nad właściwym i zgodnym z przepisami wydatkowaniem tych środków przez beneficjentów, to organ dotujący jest zobligowany ustalać, w drodze czynności kontrolnych, prawidłowość wydatkowanych przez dotowanego kwot dotacji.

W replice na odpowiedź na skargę skarżąca podtrzymała w całości dotychczas prezentowane stanowisko, wszelkie twierdzenia, żądania i wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest wskazana w skardze część uchwały Rady Powiatu Kutnowskiego z dnia 22 kwietnia 2025 r. nr 85/XVI/25 w sprawie udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek oświatowych funkcjonujących na terenie powiatu kutnowskiego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji.

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej także jako: "p.p.s.a.") - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107; dalej także jako: "u.s.p."), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

W pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżąca posiada legitymację do skutecznego zaskarżenia uchwały Rady Powiatu. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. - stanowiącym podstawę prawną zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy wynikającej z art. 50 p.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. W art. 50 p.p.s.a. legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, natomiast w art. 87 ust. 1 u.s.p. wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Interes prawny, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. musi być oceniany w płaszczyźnie materialnoprawnej i strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. zobowiązana jest do wykazania istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (czyli jej interesem prawnym), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, poprzez np. nałożenie na nią obowiązków w wyższym zakresie niż dotychczas.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie skarżąca wykazała, że przedmiotowa Uchwała w zaskarżonej części ingeruje w jej interes prawny. Skarżąca jest bowiem organem prowadzącym Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w K.. Jako organ prowadzący szkoły, będąc jednostką uprawnioną do otrzymania dotacji na realizację zadań oświatowych, jest bezpośrednim adresatem zaskarżonej uchwały. Skarżąca zobowiązana jest zatem do przestrzegania postanowień zaskarżonej uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek prowadzonych na terenie powiatu kutnowskiego przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania. Skarżąca wskazała w skardze, że zaskarżona uchwała nakłada na Spółkę dodatkowe obowiązki nieznajdujące podstawy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (tj. konieczność gromadzenia szczegółowej dokumentacji, każdorazowego opisywania przez konkretne osoby dokumentacji księgowej). Tym samym Spółka posiada legitymację do wniesienia skargi na opisaną uchwałę.

Przechodząc do oceny legalności Uchwały należy stwierdzić, że w zaskarżonej części kwestionowany przez skarżącą akt prawa miejscowego stanowi w § 5 ust. 1 pkt 2 zd. 2 wraz z załącznikiem nr 4 w jego wstępnej części poprzedzającej pkt 1 oraz § 5 ust. 3 i § 8 ust. 5, co następuje :

§ 5. 1. Organ prowadzący zobowiązany jest do:

2) składania w Kancelarii w terminie do 5-go każdego miesiąca (...). Listę uczniów, którzy w miesiącu grudniu uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych należy przekazać do Kancelarii do dnia 23 grudnia roku rozliczeniowego (...). Wzór informacji miesięcznej stanowi Załącznik Nr 4 do niniejszej uchwały.

Załącznik Nr 4 – Informacja (...): do 5 dnia każdego miesiąca."

Dodatkowo w zamkniętej kopercie należy przekazać listę uczniów, która powinna zawierać: imię i nazwisko, PESEL, nr w księdze uczniów oraz nr w dzienniku lekcyjnym - dotyczy szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Dodatkowo w zamkniętej kopercie należy przekazać listę uczniów, którzy w miesiącu poprzedzającym miesiąc udzielenia dotacji uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych; lista powinna zawierać następujące dane: imię i nazwisko, PESEL, nr w księdze uczniów, nr w dzienniku lekcyjnym, a także konkretny wskaźnik uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych - dotyczy szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki.

§ 5. 3. Do informacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1) oraz pkt 2), organ prowadzący szkołę lub placówkę jest zobowiązany załączyć wydruk raportów z bazy danych systemu informacji oświatowej (SIO), o której mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 roku o systemie informacji oświatowej, potwierdzający zgodność danych przekazanych przez organ prowadzący w Załączniku Nr 4 do niniejszej uchwały. Jeżeli dane zawarte w Załączniku Nr 4 oraz w przekazanych raportach z bazy danych SIO nie są zgodne, organ prowadzący jest obowiązany wyjaśnić ich rozbieżność i dokonać niezwłocznie modyfikacji danych.

§ 8 ust. 5. Każda z faktur (rachunków) i innych dokumentów potwierdzających poniesione wydatki szkoły lub placówki z udzielonej dotacji powinna zawierać adnotację: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu Kutnowskiego w kwocie.....zł, słownie:..... , dotyczący (nazwa dotowanej szkoły lub placówki)....... Dotację przeznaczono na (wskazać rodzaj wydatku)..........." Dowody finansowo-księgowe powinny być opatrzone pieczęcią i podpisem organu prowadzącego szkołę lub placówkę bądź osoby upoważnionej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który tutejszy Sąd podziela, że przy kontroli wydatkowania (trybu udzielania oraz rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Już w tym miejscu należy wskazać na art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Zaznaczyć należy, że kategorii ciężarów i świadczeń publicznych nie można zawężać wyłącznie do świadczeń pieniężnych. Otóż inne, niż podatki i daniny publiczne, ciężary i świadczenia publiczne mogą przyjmować postać świadczeń osobowych i rzeczowych, ale także obowiązków znoszenia pewnych działań władz publicznych, albo zaniechania własnych działań (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1072/21). Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych - aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania.

Podnieść zatem należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 Ustawy, organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 Ustawy, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Natomiast w myśl postanowień art. 36 ust. 3 Ustawy przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Z wyżej wskazanego przepisu wynikają zatem następujące uprawnienia organów administracji publicznej (ich pracowników):

- możliwość kontrolowania prawidłowości pobrania i wykorzystania określonych dotacji;

- osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek;

- osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wglądu do prowadzonej przez kontrolowane jednostki dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Jednocześnie z art. 36 ust. 1 – 3 Ustawy wynika, że kontrolowany, czyli przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, czyli dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także wgląd do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3.

Z kolei, zgodnie z art. 38 ust. 1 Ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Z przytoczonych przepisów Ustawy wynika, że przewidziane zostały dwa tryby: tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania. Żaden z nich nie został szczegółowo uregulowany w Ustawie, a w stosunku do każdego z tych trybów ustawodawca udzielił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego upoważnienia do przyjęcia własnych regulacji. Zatem ustawodawca przyznał organowi dotującemu pewien zakres swobody w przyjęciu sposobu udzielania, rozliczania, a następnie kontroli wydatkowania dotacji. Weryfikując prawidłowość badanych zapisów zaskarżonej Uchwały należy sprawdzić, czy przyjęte w niej rozwiązania mieszczą się w granicach wyżej przytoczonych przepisów Ustawy, w szczególności, czy poprzez ich przyjęcie nie doszło do przekroczenia uprawnień wynikających z ustawowej delegacji.

Z przywołanych regulacji wynika zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 Ustawy oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1072/21).

Trafne w związku z tym okazały się zarzuty skargi. Zarzuty te dotyczą dwóch zagadnień. Po pierwsze, nałożenia w § 5 ust. 1 pkt 2 zd. 2 i § 5 ust. 3 Uchwały wraz z załącznikiem nr 4 do Uchwały w jego wstępnej części poprzedzającej pkt 1 - na organ prowadzący placówkę obowiązku cyklicznego składania informacji miesięcznej obejmującej dodatkową dokumentację potwierdzającą imienną frekwencję uczniów/słuchaczy na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poprzednim miesiącu wraz z zestawieniem podsumowującym odnoszącym się do każdego ucznia/słuchacza, na którego została przekazana datacja w poprzednim miesiącu, stwierdzające spełnienie lub niespełnienie wymogu 50 % obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych wraz z wydrukiem raportów z bazy danych systemu informacji oświatowej (SIO), potwierdzającym zgodność danych przekazanych przez organ prowadzący w Załączniku Nr 4 do niniejszej uchwały. Po drugie, zobowiązania w § 8 ust. 5 Uchwały do zamieszczania na dokumentach finansowych stosownego opisu oraz daty, pieczęci i podpisu organu prowadzącego dotowaną jednostkę.

Odnośnie § 5 ust. 1 pkt 2 zd. 2 i § 5 ust. 3 Uchwały wraz z załącznikiem nr 4 w zaskarżonej części, zauważyć należy, że w świetle art. 38 ust. 1 Ustawy uprawnienie do żądania od kontrolowanego dokumentów wymienionych w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. aktualizować się może jedynie podczas kontroli. Ustawodawca nie przewidział obowiązku beneficjenta dotacji cyklicznego raportowania organowi udzielającemu dotacji danych o frekwencji uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych z dodatkowymi danymi dotyczącymi ich numerów pesel, numerów w księdze uczniów, numerów w dzienniku lekcyjnym, czy konkretnego wskaźnika uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach oraz raportów z bazy SIO i oceny ich zgodności z przekazanymi danymi. Przeciwnie, z treści tego przepisu wynika, że wgląd do list obecności na takich zajęciach mają właśnie osoby upoważnione do kontroli, a więc podczas kontroli, a nie przed jej uruchomieniem. Tymczasem z § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 wraz z załącznikiem nr 4 w jego wstępnej części zaskarżonej uchwały wynika, że beneficjenta obciążono powinnością ciągłej, dokonywanej w odstępach miesięcznych sprawozdawczości (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 1425/21).

Co więcej, nie ulega wątpliwości, że sporządzanie list obecności stanowi obowiązek beneficjenta dotacji. Nie przewidują natomiast przepisy Ustawy obowiązku przygotowywania materiałów stanowiących wynik przetworzenia danych znajdujących się na tych listach. W szczególności brak jest podstaw do tego, by zobowiązywać beneficjenta do sporządzania zestawień dotyczących poszczególnych uczniów, na których przyznano dotację, jak również raportów z bazy danych SIO potwierdzających zgodność danych przekazanych przez organ w załączniku nr 4. W tym zakresie podzielić należy stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1687/20. Uwagi te prowadzą do konkluzji, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 5 ust. 1 pkt 2 zd. 2 i ust. 3 wraz ze wstępną częścią załącznika nr 4 poprzedzającą pkt 1 dotyczącą comiesięcznego przekazywania w zamkniętych kopertach dodatkowych danych dotyczących uczniów/słuchaczy.

Odnosząc się do § 8 ust. 5 Uchwały wskazać należy, że w ocenie Sądu, z tego zapisu zaskarżonej uchwały wynika obowiązek beneficjenta (potencjalnego kontrolowanego) do dokonywania dodatkowych czynności nieuregulowanych w postanowieniach ustawy. Być może obowiązek ten jest zbyt dolegliwy, ale jednak jest to obowiązek określonego zachowania się poprzez zamieszczanie na dokumentach finansowych stosownego opisu oraz daty, pieczęci i podpisu organu prowadzącego dotowaną jednostkę. W ocenie Sądu, obowiązki te z jednej strony nie wynikają z Ustawy, z drugiej zaś strony nie ma podstaw do nałożenia ich w drodze uchwały (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1072/21). Tak szerokie kompetencje prawodawcze nie zostały bowiem ujęte w art. 38 ust. 1 Ustawy. Nie do przyjęcia jest tymczasem, w ocenie Sądu, sytuacja prawna, w której obowiązki podmiotu wobec administracji publicznej, w tym również podmiotu kontrolowanego, związane z rozliczaniem i kontrolą dotacji są regulowane w akcie rangi podustawowej. Powyższe prowadzi do konkluzji, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały również w zakresie jej § 8 ust. 5.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności, iż Uchwała nie została zakwestionowana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Łodzi i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego wskazać należy, iż fakt ogłoszenia Uchwały i brak jej zakwestionowania przez Regionalną Izbę Obrachunkową nie stanowi o zasadności czy też słuszności jej postanowień.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 5 ust. 1 pkt 2 zd. 2 i § 5 ust. 3 oraz § 8 ust. 5 oraz postanowień załącznika nr 4 zawartych w jego części wstępnej poprzedzającej pkt 1 wskazujących na obowiązek przekazywania w zamkniętej kopercie danych dotyczących uczniów/słuchaczy. O zwrocie kosztów postępowania w wysokości 797 zł Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na ww. kwotę składa się uiszczony wpis od skargi (300 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata zastępującego skarżącą (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).

Ake.