Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność A w J. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje A w J. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od A w J. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] r. J. W. wniósł o udostępnienie przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J., kosztorysu inwestorskiego, na podstawie którego została ustalona wartość szacunkowa przedmiotu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na zadanie pn. "Zimowe oczyszczanie i utrzymanie czystości na drogach i ulicach, ciągach pieszych administrowanych przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J.". Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198).

W odpowiedzi z dnia [...] r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. wskazał, że "kosztorys inwestorski", który jest ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia, dokonanym przez zamawiającego zgodnie z zasadami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlega obowiązkowi udostępnienia. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, który przewiduje odmienne zasady ujawniania dokumentacji przetargowej i tryb dostępu do niej oraz w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy przyjąć, że w sprawach dotyczących postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ujawnieniu podlega protokół wraz z załącznikami i dokumentami wymienionymi w art. 96 tej ustawy.

W piśmie z dnia [...]r. J. W. wskazał, że kosztorys inwestorski, który jest ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jedynie zakres i forma udzielenia tej informacji - na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy - są uregulowane przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Podkreślił, że tylko w tym zakresie, w którym przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych są sprzeczne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają one pierwszeństwo w zastosowaniu. Podniósł, że art. 96 ust. 2 prawa zamówień publicznych stanowi wprost, iż oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu. W związku z tym wskazał, że kosztorys inwestorski należy traktować jak "inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego", a zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, protokół z załącznikami jest jawny. Ponadto dodał, że ewentualna odmowa udzielenia informacji powinna zostać dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślił, że przepisy prawa zamówień publicznych nie normują kwestii odmowy udzielenia informacji, a wobec tego, w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 16 tej ustawy, według którego odmowa udzielenia informacji publicznej bądź umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji.

W odpowiedzi z dnia [...]r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. podtrzymał poprzednią ocenę, że "kosztorys inwestorski", który jest ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia, dokonanej przez zamawiającego zgodnie z zasadami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie stanowi załącznika do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia ani też informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym nie podlega obowiązkowi udostępnienia. Podniósł, że informacja na temat ustalenia wartości szacunkowej zamówienia nie może być uznana za informację publiczną, gdyż nie stanowią jej dokumenty wewnętrzne organu, które mają na celu przygotowanie przyszłego postępowania. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.06.2009 r. sygn. akt I OSK 89/09. stwierdził, iż decydujące znaczenie dla udostępnienia danego dokumentu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma cel w jakim dokument został opracowany. Podniósł, że zasada powyższa ma charakter uniwersalny i wobec tego ustalenie wartości zamówienia na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie stanowi informacji publicznej. Podkreślił, że dokument zawierający informację o ustaleniu wartości zamówienia jest dokumentem wewnętrznym, związanym ze sferą motywacyjną organu podejmującego decyzję o wszczęciu postępowania przetargowego. Nie ma realnego wpływu na podmioty zewnętrzne. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji a zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na bezczynność organu J. W. – reprezentowany przez pełnomocnika – wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w J. do wydania decyzji określającej jego stanowisko w sprawie udostępnienia informacji publicznej z wniosku skarżącego z dnia [...] roku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu podniósł, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 określa zakres pojęcia informacji publicznej i stanowi, że jest nią "każda informacja o sprawach publicznych (..)". Podkreślił, że zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2009 r. II SAB/Sz 23/08, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów. Podniósł, że w związku z powyższym dokument w postaci kosztorysu inwestorskiego będącego niewątpliwie informacją w zakresie gospodarowania mieniem i pochodzącą od władzy publicznej stanowi w myśl przytoczonego orzeczenia informację publiczną. Ponadto wskazał, że w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z dnia 26 października 2010 roku (Dz.U. Nr 233, poz. 1458) zostały jasno określone informacje, jakie powinny się znajdować w protokole postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Według § 2 ust. 1 pkt 13 tego rozporządzenia, jest to również informacja na temat kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Tym samym kosztorys inwestorski powinien stanowić załącznik do protokołu. Skarżący podkreślił, że ustawa Prawo zamówień publicznych przewiduje taki sam tryb udzielania informacji, jak ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pomiędzy postanowieniami w/w ustaw nie zachodzi żadna kolizja. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie występuje odrębny tryb udzielania informacji, na który powołuje się organ i żądanie skarżącego nie narusza art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia, zamawiający sporządza pisemny protokół postępowania o udzielenie zamówienia. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26.10.2008 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego protokół zawiera także informację dotyczącą kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia lub jego część. Zgodnie zaś z art. 96 ust. 2 ustawy prawo zamówień publicznych oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu. Ponadto § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26.10.2008 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stanowi, że zamawiający udostępnia na wniosek zarówno protokół jak i załączniki. W związku z powyższym, skoro protokół musi zawierać informację o kwocie, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na zamówienie, a ponadto "kosztorys inwestorski" jest dokumentem wytworzonym przez zamawiającego, to nie ma wątpliwości, że kosztorys ten jest dokumentem, o którym mowa w 96 ust. 2 ustawy prawo zamówień publicznych i jako taki musi stanowić załącznik do protokołu. Skarżący wskazał ponadto, że zamawiający w protokole z postępowania na druku ZP-1 w części ogólnej w pkt. 2 podał ustaloną wartość szacunkową zamówienia oraz - co najważniejsze - wskazał, że "ustalenia wartości zamówienia dokonano w dniu [...] na podstawie kosztorysu inwestorskiego". Organ sam więc określił, iż taki dokument został przez niego wytworzony i że na jego podstawie ustalił wartość szacunkową zamówienia. Jest więc dokumentem złożonym przez zamawiającego i stanowi załącznik do protokołu. Organ ma więc obowiązek go ujawnić. Skarżący podniósł, że dokument zawierający informację o ustaleniu wartości zamówienia nie jest jedynie dokumentem wewnętrznym, związanym ze sferą motywacyjną organu podejmującego decyzję. Tryb, w jakim prowadzone będzie postępowanie o udzielenie zamówienia, zależy bowiem właśnie od wartości szacunkowej zamówienia. Z kolei wartość ta jest określana na podstawie kosztorysu inwestorskiego. Oznacza to, że kosztorys jest podstawą zakwalifikowania danego postępowania do określonego trybu zamówienia, a w przedmiotowej sprawie do postępowania z wolnej ręki. Powyższe wskazuje, że kosztorys ma decydujące znaczenie dla postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, rzutuje na jego tryb, w związku z tym nie można odmawiać mu statusu załącznika do protokołu zamówienia. Następnie skarżący podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. I OSK 89/09 wyjaśnił, iż o tym, czy dana informacja podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje przede wszystkim cel, w jakim została ona opracowana. Podniósł, że w ocenie Sądu informacją publiczną jest więc "każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa." W związku z tym wskazał, że jest oczywiste, iż sporządzenie kosztorysu na potrzeby zamówienia publicznego należy do zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że "kosztorys inwestorski", nazwany tak przez zamawiającego MZDiM w J., jest w swej istocie ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia, dokonanym zgodnie z zasadami ustawy - prawo zamówień publicznych, jeszcze na etapie przygotowania przedmiotowego postępowania, tj. w dniu [...]r. (pkt 2 protokołu ZP-1). Podkreślił, że MZDiM w J. nie dysponuje żadną inną dokumentacją pod nazwą "kosztorys inwestorski". Przedmiotem zamówienia było świadczenie usług, a nie robót budowlano-montażowych, a tylko w stosunku do takich robót ustawa - prawo zamówień publicznych w art. 33 wymaga sporządzenia odrębnej dokumentacji w postaci kosztorysu inwestorskiego, który to kosztorys dopiero stanowi podstawę do obliczenia wartości zamówienia na roboty budowlane. Podkreślił, że w niniejszej sprawie, dokument nazwany "kosztorysem inwestorskim" jest tylko i wyłącznie spełnieniem ustawowego obowiązku wykonania przez pracowników MZDiM-u czynności obliczenia wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia. Ponadto podniósł, że dokumenty wytworzone w związku z planowanym przetargiem nie mogą być uznane za "inne dokumenty", o których mowa w art. 96 ust 2 ustawy - prawo zamówień publicznych. Przepis ten mówi bowiem o dokumentach wytworzonych w trakcie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a nie przed jego rozpoczęciem. W związku z tym wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, iż skoro zamawiający w protokole z postępowania na druku ZP-1 w pkt 2 podał kwotę wartości szacunkowej zamówienia, to zobowiązany jest do udostępnienia również dokumentu stanowiącego wyliczenie tej wartości. Dodał, że zgodnie z cytowanym w skardze komentarzem do prawa zamówień publicznych, datą wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego, w rozumieniu wszelkich przepisów ustawy, jest dzień zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu. W sprawie jest bezsporne, że czynność ta miała miejsce w dniu [...]r. (pkt 7 protokołu ZP-11). Natomiast ustalenia wartości zamówienia, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, dokonuje się jeszcze przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego, dokumenty powstałe na tym etapie nie stanowią załączników do protokołu. Ponadto wskazał, że nie znajduje również uzasadnienia żądanie skarżącego udostępnienia kosztorysu inwestorskiego ustalającego wartość zamówienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych, bowiem za informację publiczną nie mogą być uznane dokumenty wewnętrzne organu, które mają na celu przygotowanie przyszłego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.06.2009 r. sygn. akt I OSK 89/09. stwierdził, iż decydujące znaczenie dla udostępnienia danego dokumentu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma cel w jakim dokument został opracowany. NSA stwierdził, że dokument sporządzony na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. podkreślił, że również ustalenie wartości zamówienia na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia nie stanowi informacji publicznej. Dodał, że celem ustalenia wartości zamówienia jest między innymi podjęcie decyzji, czy w danym przypadku zamawiający zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie przetargowe na podstawie przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, czy też przepisy tej ustawy nie mają zastosowania. Ponadto podniósł, że chybiony jest zarzut skarżącego, iż "kosztorys" jest podstawą do zakwalifikowania danego postępowania do określonego trybu zamówienia. Wybór bowiem trybu postępowania determinuje spełnienie ustawowych przesłanek określonych w ustawie - prawo zamówień publicznych dla każdego z trybów postępowań, nie zaś wartość szacunkowa przedmiotu zamówienia. Wskazał, że informacje zawarte w dokumencie ustalającym wartość szacunkową zamówienia nie mieszczą się w kategoriach informacji publicznej określonych w art. 6 ust 1 ustawy o dostępie do informacji. Przepis powyższy wymienia m.in. informacje dotyczące; polityki wewnętrznej i zagranicznej, podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, zasad funkcjonowania tych podmiotów, danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych, dokumentacji, przebiegu i efektów kontroli, majątku publicznego i gospodarowania nim. W związku z tym podniósł, że ustalenie wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia nie jest informacją o majątku publicznym, gdyż nie wywiera skutków majątkowych. Dodał, że wobec tego chybiony jest zarzut skarżącego, iż organ nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji, gdyż w przypadku gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, forma decyzji nie została w ustawie przewidziana. Podniósł, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jeśli informacja nie stanowi informacji publicznej, lub dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ może odmówić jej udzielenia w formie zwykłego pisma. W niniejszej sprawie organ udzielił stosownej odpowiedzi, w związku z tym nie może być mowy o jego bezczynności.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wnosił jak w skardze.

Natomiast pełnomocnik Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę i dodał, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, którego dotyczy wniosek skarżącego, nie sporządzono kosztorysu inwestorskiego ze względu na charakter zamówienia, bowiem kosztorys wymagany jest wyłącznie w przypadku robót montażowo-budowlanych. Podstawą określenia wartości zamówienia, którego dotyczy sprawa było oszacowanie wartości zamówienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały wymienione – inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Natomiast według art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J., zwanego dalej również organem, w kwestii wniosku skarżącego z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kosztorysu inwestorskiego, na podstawie którego została ustalona wartość szacunkowa przedmiotu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na zadanie o nazwie "Zimowe oczyszczanie i utrzymanie czystości na drogach i ulicach, ciągach pieszych administrowanych przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J..

W związku z powyższym przytoczyć należało przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej również ustawą z dnia 6 września 2001 r., według którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.

Natomiast podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej zostały wymienione – w sposób przykładowy – w przepisie art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, który określa, że są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne i wśród nich wymienia m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 3 tej ustawy precyzuje ponadto, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W świetle powyższej regulacji nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J., będącego – jak podkreślił w odpowiedzi na skargę - jednostką organizacyjną Gminy Miasta J. powołaną m.in. do zarządzania drogami, jest podmiotem zobowiązanym według ustawy z dnia 6 września 2001 r. do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznych, w których posiadaniu się znajduje.

Natomiast - jak podkreśla się w orzecznictwie - informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 652/07).

Wobec tego niewątpliwie treść dokumentu zawierającego ustalenie (obliczenie) wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego jest informacją publiczną. Stanowi przecież wiadomość wytworzoną przez podmiot wykonujący zadania publiczne i dokonujący czynności w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu, ma charakter przykładowy, a więc zamieszczony w tym przepisie katalog informacji publicznych nie jest katalogiem zamkniętym. Uwzględniając powyższe, a ponadto treść przepisu art. 61 Konstytucji RP, według którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, stwierdzić należało, że prawo do informacji jest zasadą, natomiast wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle.

Odnośnie odstępstw od wymienionej zasady, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Stwierdzić zatem należało, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. – w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej błędnie uznał, iż "kosztorys inwestorski", który jest ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia, dokonanym przez zamawiającego zgodnie z zasadami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlega obowiązkowi udostępnienia.

Nie zasługiwał w szczególności na uwzględnienie pogląd organu, wyrażony w kolejnym piśmie – z dnia [...]r. – według którego powyższa informacja nie mogła być uznana za informację publiczną, gdyż za taką informację nie mogą być uznane dokumenty wewnętrzne organu, które mają na celu przygotowanie przyszłego postępowania.

Okoliczność bowiem, że w protokole postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – jak potwierdził organ w odpowiedzi na skargę – na druku ZP-1 w pkt 2 podał kwotę wartości szacunkowej zamówienia, wyklucza możliwość uznania, iż dokument stanowiący ustalenie (obliczenie) tej wartości szacunkowej, jest dokumentem wewnętrznym organu. W konsekwencji bezpodstawne jest przekonanie organu, że z tego powodu wymieniony dokument nie podlega udostępnieniu.

Natomiast cytowany przez organ wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. (sygn. akt I OSK 89/09) – nie stanowi potwierdzenia poglądu przedstawionego przez organ w przedmiotowej sprawie. Dotyczy bowiem dokumentu sporządzonego dla organu w celu oceny zasadności wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie cywilnej.

Nieuzasadnione jest zatem dopatrywanie się przez organ podobieństwa celu, w jakim został sporządzony dokument opisany w wymienionym wyroku NSA oraz przedmiotowy dokument – stanowiący ustalenie (obliczenie) wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Przeciwko twierdzeniom organu, iż jest to dokument wewnętrzny, przemawia także argument wyrażony przez organ w odpowiedzi na skargę, że celem ustalenia wartości zamówienia jest m.in. podjęcie decyzji, czy w danym przypadku zamawiający zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie przetargowe na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, czy też przepisy tej ustawy nie mają zastosowania (strona 5 odpowiedzi na skargę).

Natomiast nie ma istotnego znaczenia dla oceny przeprowadzonej w sprawie, iż – jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę – nazwany "kosztorysem inwestorskim" dokument jest tylko spełnieniem ustawowego obowiązku wykonania czynności obliczenia wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia oraz, że "kosztorys inwestorski", nazwany tak przez zamawiającego MZDiM w J., jest w swej istocie ustaleniem wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia i – jak podkreślił organ - nie dysponuje żadną inną dokumentacją pod nazwą "kosztorys inwestorski".

Wskazać bowiem należało, że od początku postępowania organ konsekwentnie w pismach do strony używał pojęcia "kosztorys inwestorski" i pomimo to (jak wynika z treści pism strony i organu), nie było w sprawie wątpliwości, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy dokumentu stanowiącego ustalenie wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że prawidłowo organ wskazał w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, iż art. 96 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 113 z 2010 r., poz. 759) przewiduje odmienne zasady ujawniania dokumentacji przetargowej i tryb dostępu do niej.

Przepis art. 96 ust. 3 tej ustawy stanowi bowiem, że protokół postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami jest jawny i precyzuje, na jakim etapie udostępnia się załączniki do protokołu. Ponadto przepisy wydanego na podstawie art. 96 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych, rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 223 z 2010 r. poz.1458), określają sposób i formę udostępniania zainteresowanym protokołu wraz z załącznikami.

Jednakże z treści art. 96 ust. 2 cytowanej ustawy, który wymienia załączniki do protokołu, wynika, iż dokument zawierający ustalenie wartości przedmiotu zamówienia, nie stanowi załącznika do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Nie należy bowiem – jak trafnie wskazał organ - do kategorii wymienionych w tym przepisie "innych dokumentów i informacji składanych przez zamawiającego". Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, zamawiający sporządza pisemny protokół w trakcie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Natomiast według art. 35 ust. 1 wymienionej ustawy - ustalenia wartości zamówienia, dokonuje się jeszcze przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi). Z tego powodu dokument ten nie może być uznany za dokument "składany przez zamawiającego" (jak określa to art. 96 ust. 2) w trakcie prowadzenia postępowania i jednoczesnego sporządzania protokołu. Ponadto przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, określają zakres informacji zawartych w protokole – obok informacji wymienionych w art. 96 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych - nie wymieniając dodatkowych załączników do protokołu.

Wobec tego zatem, że dokument zawierający ustalenie wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia, nie jest załącznikiem do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w kwestii jego udostępnienia nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych.

Jednakże – wbrew przekonaniu organu - z tego właśnie powodu do postępowania w sprawie udostępnienia treści przedmiotowego dokumentu znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Według bowiem art. 1 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy, w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej nie jest uregulowane przepisami innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do nich, informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym bezpodstawnie organ uznał, że żądana przez skarżącego informacja w ogóle nie podlega udostępnieniu, gdyż wyżej wymieniony dokument nie stanowi załącznika do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia, ani też – w ocenie organu - nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W wyniku rozpoznania skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji bezczynności, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie bowiem z cytowanymi wyżej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r., treść dokumentu zawierającego ustalenie (obliczenie) wartości szacunkowej przedmiotu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – ma charakter informacji publicznej.

W związku z tym do postępowania w sprawie udostępnienia żądanej we wniosku informacji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 13 ust. 1, według którego udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wymienionymi w tym przepisie. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy).

Ponadto rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z przepisami przytoczonej ustawy, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej - w razie udostępnienia informacji, albo też – w przypadku odmowy jej udostępnienia lub umorzenia postępowania – w formie decyzji. Natomiast niewykonanie przez organ jednego spośród wymienionych działań jest równoznaczne z jego bezczynnością.

W ramach kontroli zgodności z prawem postępowania organu w przedmiotowej sprawie, uwzględnić zatem należało zarzut skargi dotyczący bezczynności organu, bowiem nie podjął żadnego z wymienionych działań.

W związku z tym - na podstawie art. 149 P.p.s.a. – został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]r. w terminie 14 dni (licząc od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi).

Ponadto z uwagi na nowelizację przepisu art. 149 P.p.s.a., ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. sąd – uwzględniając skargę na bezczynność - był zobowiązany orzec, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 16 wyżej wymienionej ustawy stanowi, iż przepisy tej ustawy stosuje się do działań i zaniechań, które nastąpiły od dnia jej wejścia w życie. Wobec tego orzeczenie w przedmiocie stopnia naruszenia prawa dotyczyć może oceny postępowania organu w okresie od dnia [...]r. do dnia zamknięcia rozprawy w niniejszym postępowaniu. W związku z tym w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tym okresie -następującym już po dacie wniesienia skargi - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis art. 200 P.p.s.a. stanowił podstawę orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w wysokości 357 zł., na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł. oraz koszty zastępstwa prawnego.