Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Dyrektora Centralnej Bazy Rezerw Sanitarno-Przeciwepidemicznych w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Centralnej Bazy Rezerw Sanitarno-Przeciwepidemicznych w P. na rzecz skarżącego D. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc

Pismem z 8 października 2020 r. D.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Centralnej Bazy Rezerw Sanitarno-Przeciwepidemicznych w P. koło Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o: pkt 1 - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pkt 2 - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., pkt 3 - zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi, pkt 4 - zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem autora skargi organ naruszył przepisy art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.). Skarżący wyjaśnił, że 15 września 2020 r. drogą emailową złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej o treści: "Proszę o przesłanie skanu dyspozycji MZ dotyczącej zakupu 400 kombinezonów od firmy A." Do 5 października 2020 r. skarżący nie otrzymał informacji, o które wnioskował, nie otrzymał również pisma o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi ani decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. W dniu 5 października 2020 r., czyli po 20 dniach otrzymał odpowiedź: "Proszę o podanie podstawy prawnej na podstawie której mamy udzielić Panu odpowiedzi." Zdaniem skarżącego organ pozostaje w bezczynności co uzasadniało wniesienie skargi.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Centralnej Bazy Rezerw Sanitarno-Przeciwepidemicznych w P. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że skarga dotyczy wniosku skarżącego z 15 września 2020 r. (przesłanego e-mailem), w którym domagał się on udostępnienia przez organ informacji w postaci skanu dyspozycji MZ dotyczącej zakupu 400 kombinezonów od firmy A. Przedmiotowy wniosek był zatytułowany :"Wniosek o informację publiczną". Odpowiadając na powyższy wniosek organ 5 października 2020 r. poprosił skarżącego o podanie podstawy prawnej wniosku. Dnia 16 października 2020 r. skarżący złożył niniejszą skargę. Dnia 20 października 2020 r. skarżący uzyskał pierwszą odpowiedź na żądane zapytanie. Organ wskazał, iż zakupił kombinezony na podstawie ustnej dyspozycji z MZ. Następnie w wyniku przeszukania ok. 30 000 e-maili wchodzących na skrzynkę e-mailową organu od marca 2020 r. przez informatyka, odnalazły się dwa emaile, których poniższa treść została skarżącemu 28 października 2020 r. przesłana:

"a) pierwszy email był wysłany do CBR 13 marca o 8-ej rano od dyr. M. D.: "CZY MASZ MOŻE JAKIŚ NAMIAR NA KOMBINEZONY? MOŻE UDA SIĘ COŚ DOKUPIĆ DO P.? CHODZI O TE CIENKIE, DO SZPITALI. NIE MOGĘ DOGADAĆ SIĘ Z ARM, A MUSZĘ MIEĆ COŚ WIĘCEJ W ZAPASIE" - na tej podstawie zakupiliśmy pierwsze 100 kombinezonów (faktura nr [...]);

b) drugi email był wysłany z CBR do dyr. M. D. 24 marca o 15:42: "MAM OFERTĘ NA 300 KOMBINEZONÓW ZA 78zł KUPOWAĆ?" , tego samego dnia dyr. D. o 15:56 odpisuje: "JEŚLI OD RĘKI TO BIERZ. TERAZ ZA TAKIE SPRAWY ODPOWIADA M.G.". No i na tej podstawie dokupiliśmy 300 kombinezonów."

W tych okolicznościach organ stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja publiczna została mu przekazana, wobec czego żądanie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi stało się bezprzedmiotowe. W stanie faktycznym tej sprawy, organ nie pozostawał w milczeniu co do wniosku skarżącego, lecz podjął działania związane z procedurą dostępu do informacji publicznej tj. poprosił o podstawę prawną wniosku. Skarżący nie odpowiedział na tegoż maila. W wyniku pogorszenia się sytuacji epidemiologicznej i związanej z tym ciągłej pracy Centralnej Bazy Rezerw Sanitarno-Przeciwepidemicznej, zajmującej się m.in. dokonywaniem zakupów na polecenie Ministra Zdrowia związanych ze zwalczaniem epidemii COVID 19 oraz ich dystrybucją do innych jednostek oraz niewielkiego stanu zatrudnienia w jednostce (20 osób) organowi niefortunnie umknęło udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego w terminie ustawowym. Organ po wpłynięciu skargi do organu udzielił żądaną informację. W związku z powyższym, nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie nastąpił stan bezczynności organu, a już w zupełności należy wykluczyć fakt, iż organ działał w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa. Zatem brak jest podstaw prawnych do wymierzenia organowi grzywny tym bardziej, iż w jednostce państwowej jaką jest Centralna Baza Rezerw Sanitarno-Przeciwepidemicznych brak jest odrębnego stanowiska, na którym pracownik byłby zobowiązany jedynie do udzielania odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji publicznej. Z uwagi na powyższe, nie znajduje uzasadnienia żądanie przez skarżącego wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo uzasadniona.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Dyrektora Centralnej Bazy Rezerw Sanitarno-Przeciwepidemicznych w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 15 września 2020 r.

Problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, po myśli art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: pkt 1 - organy władzy publicznej; pkt 2 - organy samorządów gospodarczych i zawodowych; pkt 3 - podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; pkt 4 - podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; pkt 5 - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).

Zgodnie z brzmieniem art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).

Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium.

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ/podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Sąd, po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że Dyrektor Centralnej Bazy Rezerw Sanitarno-Przeciwepidemicznych w P. koło Z. będący adresatem wniosku z 15 września 2020 r. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jeśli tylko jest w posiadaniu takiej informacji. Centralna Baza Rezerw Sanitarno-Przeciwepidemicznych w P. koło Z. , jak wynika z § 1 ust. 1 Załącznika Nr 1 do Zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie Centralnej Bazy Rezerw Sanitarno-Przeciwepidemicznych (Dz.Urz.MZ.2010.8.51), jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Działalnością Centralnej Bazy kieruje Dyrektor, który reprezentuje Centralną Bazę na zewnątrz (§ 3 Statutu).

Niespornym jest również, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 3 lit. d u.d.i.p. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: majątku którym dysponują; zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Informacją publiczną będą zatem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania zadań publicznych. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot (organ) i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacje takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy i czemu zresztą sam adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 15 września 2020 r. nie zaprzecza, do dnia złożenia skargi, co miało miejsce 16 października 2020 r., wnioskowana informacja publiczna nie została udostępniona w przewidzianej prawem formie. Zatem, co oczywiste organ pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu ustała 28 października 2020 r., a więc po wniesieniu skargi do Sądu. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność, doznaje modyfikacji w sprawach z zakresu informacji publicznej.

W tych sprawach Sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy określone działania organu są legalne, czy nie stanowią o bezczynności, choćby poprzez wadliwe przyjęcie, że informacja nie nosi znamion informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa, co podkreślał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki NSA z: 17 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 416/19 – Lex nr 2799010 i 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 199/19 – lex nr 2799470). Taka sytuacja na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła. Co prawda, żądana informacja została udostępniona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednak działanie organu nie było celowe, ani zamierzone.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Cel skargi na bezczynność, jakim jest zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności został na gruncie rozpatrywanej sprawy zrealizowany.

W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, uznając że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba mieć na względzie, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, o czym świadczy użyty w przywołanym unormowaniu zwrot "może orzec". Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z 20 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3455/19 – Lex nr 3087602).

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od Dyrektora Centralnej Bazy Rezerw Sanitarno-Przeciwepidemicznych w P. orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

dc