Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2264/16 w sprawie ze skargi M. E. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. E. na rzecz Gminy Ł. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012r., syg. akt V SA/Wa 2264/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi M. E. – w pkt 1 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku dotyczącego przeznaczenia środków z funduszu sołeckiego oraz w pkt 2 zasądził od Rady Miejskiej Ł. na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku Sąd I instancji wskazał, że mieszkaniec sołectwa D., M. E., złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], odrzucającą wniosek sołectwa D. w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego na 2016r., z powodu niespełnienia warunków określonych w art. 2 ustawy z dnia 21 lutego 2014r. o funduszu sołeckim (Dz. U. 2014 poz. 301), zwanej ustawą o funduszu sołeckim. Wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały – zarzucił naruszenie art. 5 ust. 11 ustawy o funduszu sołeckim poprzez brak uzasadnienia wskazującego, które z przedsięwzięć wskazanych we wniosku sołectwa D. do realizacji w ramach funduszu sołeckiego nie są zadaniami własnymi gminy, nie służą poprawie warunków życia mieszkańców, nie są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Jego zdaniem uchwała ta pozostaje także w sprzeczności z uchwałą z dnia [...] października 2015r. nr [...], odrzucenie wniosku sołectwa uchwałą z dnia [...] października 2015r. wyeliminowało podstawę do podjęcia uchwały z dnia [...] grudnia 2015r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Zdaniem Rady, M. E. nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej, ponieważ nie narusza ona jego interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591), zwanej u.s.g., a odrzucenie wniosku sołectwa nie wymagało uzasadnienia, zarówno wójt, jak i rada gminy na każdym etapie postępowania uprawnieni są do badania wniosków sołectw pod względem formalnym i materialno-prawnym.

Skarżący uzasadniając swój interes prawny wskazał, że jako mieszkaniec sołectwa i inicjator odrzuconego wniosku ma interes prawny w tym, by wniosek sołectwa D. został rozpatrzony zgodnie z procedurą uregulowaną w ustawie o funduszu sołeckim.

Uwzględniając skargę M. E. na tę uchwałę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że na Zebraniu Wiejskim Sołectwa D. w dniu [...] września 2015r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie podziału środków finansowych z funduszu sołeckiego na 2016r. Wniosek zawierający wskazane do realizacji przedsięwzięcia, obszerne uzasadnienie każdego z nich i szacowane na nie wydatki został w dniu 22 września 2015r. złożony do Urzędu Miejskiego w Ł.

Następnie Sąd stwierdził, że w piśmie z dnia 29 września 2015r. Burmistrz Ł. poinformował Sołtysa D. o odrzuceniu, na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o funduszu sołeckim, wniosku z uwagi na jego niezgodność z art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim. Poinformował równocześnie o możliwości podtrzymania wniosku.

W piśmie z dnia 5 października 2015r. Sołtys D. podtrzymał wniosek.

Uchwałą z dnia [...] października 2015r. nr [...], Rada Miejska w Ł. odrzuciła wniosek sołectwa D. w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego na 2016r., z powodu niespełnienia warunków określonych w art. 5 ust. 2 – 4 ustawy o funduszu sołeckim. W uzasadnieniu uchwały ograniczyła się do przywołania treści art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim.

Realizując uchwałę Zebrania Wiejskiego Sołectwa D. nr [...], Sołtys złożył w dniu 16 listopada 2015r. do Burmistrza Ł. i Przewodniczącego Rady Miejskiej wniosek o sporządzenie uzasadnienia uchwały z dnia 22 października 2015r., odnoszącego się do każdej z 9 zawartych w nim pozycji.

Odpowiedź Burmistrza Ł. z dnia 24 listopada 2015r., poza wykazaniem – jak skonstatował Sąd I instancji - nieznajomości procedury odwołania Sołtysa, nie odnosiła się do żądania sporządzenia uzasadnienia.

Pismem z dnia 2 grudnia 2015r. mieszkaniec sołectwa D. – M. E. wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia [...] października 2015r. nr [...].

W dniu 21 grudnia 2015r. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr [...] "w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku sołectwa D. dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2016 roku", w której odrzuciła wniosek sołectwa z powodu niespełnienia warunków określonych w art. 2 ustawy o funduszu sołeckim, ograniczając się jedynie do przywołania jego treści.

Pismem z dnia 4 stycznia 2016r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Ł. udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia [...] października 2015r. nr [...]. Wyjaśnił, iż uchwała z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], stanowi rozpatrzenie "podtrzymanego przez sołtysa wniosku sołectwa D.". Podjęta została na etapie prac nad projektem uchwały budżetowej na 2016r. Podniesiono także, iż M. E. jako radny nie ma możliwości skarżenia uchwał podejmowanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ich legalności.

W tym stanie faktycznym Sąd I instancji stwierdził, iż organy jednostki samorządu terytorialnego dopuściły się w toku rozpoznawania wniosku sołectwa D. w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego na 2016r. wielu nieprawidłowości wynikających z niekompetencji i naruszeń prawa.

Sąd uznał, iż M. E. miał, w rozumieniu art. 101 u.s.g., interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], odrzucającej wniosek sołectwa D. w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego na 2016r. Zaskarżył on bowiem wskazaną uchwałę, działając wyłącznie jako mieszkaniec sołectwa D. Wykluczenie możliwości ochrony tych uprawnień przed sądem administracyjnym naruszałoby konstytucyjne prawo członka wspólnoty mieszkańców D. – M. E. do sądu, które gwarantuje mu art. 45 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu uchwała jednostki samorządu terytorialnego musi zawierać uzasadnienie nie tylko formalnie, jak w rozpoznawanej sprawie, ale wyjaśniające podstawę prawną, stanowisko, motywy i argumenty organu. Tymczasem organ odrzucając zaskarżoną uchwałą wniosek sołectwa "z powodu niespełnienia warunków określonych w art. 2 ustawy z dnia 21 lutego 2014r. funduszu sołeckim" – w uzasadnieniu tej uchwały wyłącznie przytoczył treść art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim. W żadnym stopniu nie wyjaśnił, który i dlaczego, punkt wniosku nie odpowiadał wymogom określonym w art. 2 ust. 6, tj. które z przedsięwzięć opisanych w nim nie mieszczą się w zadaniach własnych gminy, nie służą poprawie warunków życia mieszkańców czy nie są zgodne ze strategią rozwoju gminy.

Już samo to, zdaniem Sądu, czyniło zaskarżoną uchwałę niekompletną i niepoddającą się merytorycznej kontroli w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Za przyjęciem nieważności zaskarżonej uchwały przemawiało także rażące, w ocenie Sądu, naruszenie przepisów ustawy o funduszu sołeckim, dotyczących procedury rozpoznawania wniosku sołectwa w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego na 2016r. i podejmowania w tej sprawie uchwał przez Radę Miejską w Ł.

Zgodnie z art. 5 ust. 11 ustawy o funduszu sołeckim, wniosek określony w art. 5 ust. 1 i spełniający wymogi formalne określone w art. 5 ust. 2 – 4, podlega ocenie merytorycznej na etapie uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wówczas rada miejska sprawdza, czy przedstawione w nim przedsięwzięcia spełniają wymogi określone w art. 2 ust. 6 lub 7.

Rada Miejska w Ł. podjęła w dniu [...] października 2015r. uchwałę odrzucającą wniosek. Jakkolwiek uchwała ta została przez Sąd oceniona negatywnie w sprawie V SA/Wa 353/16, co skutkowało stwierdzeniem w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017r. jej nieważności z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku, to Rada Miejska pozostawała w przekonaniu o jej prawidłowości (jeszcze w odpowiedzi na skargę) a mimo to w zaskarżonej uchwale z dnia 21 grudnia 2015r. oceniła wniosek odrzucony przez siebie 2 miesiące wcześniej.

Sąd uznał, że doszło przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały do istotnego naruszenia prawa - naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów, naruszenia podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenia przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania aktu.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Rada Gminy Ł. zaskarżyła ten wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 § 1 u.s.g. oraz art. 5 ust. 2 - 4 i 5 ustawy o funduszu sołeckim poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący jako obywatel sołectwa ma interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu tego przepisu do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego w przedmiocie odrzucenia wniosku sołectwa w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego.

Wskazując na te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. E. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Istotą tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, lecz weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna Rady Gminy w Ł., rozpoznana w granicach zarzutów kasacyjnych wobec nie stwierdzenia z urzędu przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji, ma usprawiedliwioną podstawę prawną.

Zarzut kasacyjny – oparty na określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. podstawie prawnej – jest uzasadniony.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny interesu prawnego mieszkańca gminy i uczestnika zebrania wiejskiego w zaskarżeniu uchwały rady gminy odrzucającej wniosek sołectwa w przedmiocie przeznaczenia środków z funduszu sołeckiego na objęte wnioskiem zadania.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. – stanowiącym podstawę prawną zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przepis ten w judykaturze jednolicie jest uznawany za lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. W art. 28 k.p.a. i art. 50 p.p.s.a. legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Trafnie podnosi się zatem, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniany w płaszczyźnie materialnoprawnej i że to strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie tego przepisu tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy (tak np. wyrok NSA z dnia 11 października 2017r., II GSK 577/17, LEX nr 2394414). Materialne prawo administracyjne ma zatem zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Ustawa u.s.g. przewiduje zatem inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2597/15, LEX nr 2340021). Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2435/15, LEX nr 2352646).

Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (tak np. wyrok NSA z dnia 11 października 2017r., II GSK 577/17, LEX nr 2394414).

Analizując tak ukształtowany interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. - Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008r., sygn. akt SK 76/06, orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą prezentowaną w wyroku z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą "actio popularis" (skargą powszechną). Wskazał on na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego (tak wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 952/09).

Zważywszy na powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący jako mieszkaniec gminy nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie odrzucenia wniosku sołectwa dotyczącego przeznaczenia środków z funduszu sołeckiego. Interesu tego skarżący upatruje bowiem – jak wynika z akt sprawy – w tym, że był wnioskodawcą w sprawie przeznaczenia środków z funduszu sołeckiego i uczestniczył w obradach zebrania wiejskiego, zaś naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą w tym, że rada gminy nie miała podstaw do odrzucenia wniosku sołectwa z podanych w uchwale przyczyn, gdyż to dopuszczalne byłoby wyłącznie w uchwale budżetowej. Wskazane okoliczności nie uzasadniają jednakże jego uprawnienia do zaskarżenia uchwały dotyczącej wniosku sołectwa, zaś wskazywane naruszenie art. 5 ust. 11 ustawy o funduszu sołeckim, normującego przecież wyłącznie kompetencję rady gminy, nie uprawnia mieszkańca gminy do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu gminy do jego usunięcia. Normy zadaniowe nie dają bowiem - jak podnosi judykatura - podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, z. 7-8, s. 69). Uprawnienie takie w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim mogłoby co najwyżej przysługiwać sołectwu wnioskującemu do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o określone rozdysponowanie (rozplanowanie w budżecie gminy) środkami funduszu sołeckiego. Zgodnie bowiem z tym przepisem warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku. O sposobie rozdysponowania środków funduszu zaś decyduje ostatecznie rada gminy w uchwale budżetowej (art. 5 ust. 11 ustawy o funduszu sołeckim). A zatem stosunek prawny na gruncie tej regulacji prawnej może zostać nawiązany wyłącznie między sołectwem a organem gminy. Żaden przepis prawa nie przyznaje natomiast jakichkolwiek uprawnień do kwestionowania decyzji tych organów w sprawie rozdysponowania środkami funduszu sołeckiego przez inny podmiot niż sołectwo, choćby nawet podmiot ten był uczestnikiem zebrania wiejskiego czy wnioskodawcą w sprawie sposobu rozdysponowania tymi środkami. Podnieść też należy, że choć środki funduszu są wyodrębnionymi środkami w budżecie gminy (art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim), to brak jest przepisu prawa, na podstawie którego mieszkańcowi gminy przysługiwałoby uprawnienie do żądania uchwalenia budżetu w określonej, innej treści, w tej sprawie w części dotyczącej przyznania i sposobu rozdysponowania środkami funduszu. Niewystarczające do przyjęcia odmiennej oceny jest zatem samo niezadowolenie mieszkańca gminy z działań organów gminy uczestniczących w procesie przygotowania i uchwalenia budżetu gminy (por. wyrok NSA wyrok NSA z dnia 11 października 2017r., II GSK 577/17, LEX nr 2394414). Pomimo zatem wadliwego oparcia zasadniczej argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej na treści art. 28 k.p.a., zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że skarżący nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie.

W konsekwencji Sąd I instancji nie posiadał kompetencji do merytorycznego rozpoznania skargi skarżącego, tj. przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały, co w efekcie skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Oznacza to, iż zaskarżony wyrok narusza prawo, tj. art. 101 u.s.g., co uzasadnia jego uchylenie. Z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia spornej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co uprawniało z kolei do rozpoznania skargi i jej oddalenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804, ze zm.). Zasądzone na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 390 zł obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu (240 zł) i wpis od skargi kasacyjnej (150 zł).