Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 250/24 w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz P. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 7 listopada 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 250/24, w wyniku rozpoznania skargi P. M. (dalej: cudzoziemiec, skarżący, strona) na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1.); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.); przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt 3.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Cudzoziemiec, obywatel Republiki Argentyńskiej wnioskiem z 17 stycznia 2024 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 27 lutego 2024 r. wezwał do osobistego stawienia się w urzędzie. Dalej, 10 kwietnia 2024 r. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 1 sierpnia 2024 r., a następnie wniosła do WSA w Gdańsku skargę z 4 września 2024 r. na bezczynność Wojewody.

Zdaniem WSA w Gdańsku skarga jest zasadna. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą również obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski przed 24 lutego 2022 r. Zdaniem sądu wojewódzkiego, interpretacja art. 100c i art. 100d u.o.p. odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę. Podsumowując sąd wojewódzki uznał, że art. 100c i art. 100d u.o.p. nie mogły z przyczyn podmiotowych znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie nie uzasadniały oddalenia skargi.

Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że z akt sprawy wynika m.in., że termin 60 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg 6 kwietnia 2024 r., gdy zostały uzupełnione braki formalne wniosku. Zatem, wskazany termin upłynął 5 czerwca 2024 r. Wyjaśniono, że przed upływem terminu na załatwienie sprawy organ dysponował pozbawionym braków i kompletnym wnioskiem. Pomimo tego termin na rozpoznanie sprawy upłynął bezskutecznie, a organ przez kolejne miesiące nie rozstrzygnął sprawy. Następnie, zobowiązano Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Na zakończenie sąd wojewódzki uznał za zasadne przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Jednocześnie oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej w wyższej wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części w zakresie punktów 1., 2., 3. i 5. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.):

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania do wszystkich cudzoziemców, a jedynie do postępowań z wniosków cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez uwzględnienie skargi w sprawie z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego 17 stycznia 2024 r., mimo, że stosownie do art. 100c ust. 3 pkt 1 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 u.o.p. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1. lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1., 2., 3., 5. i rozpoznanie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 1 stycznia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, cudzoziemiec wniósł: o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.

Niemniej jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców, przy czym zasadność tego zarzutu nie miała wpływu na wynik sprawy. Natomiast bez znaczenia okazał się przepis art. 100c u.o.p. gdyż obowiązywał on do 31 grudnia 2022 r. Natomiast wniosek został złożony w dniu 17 stycznia 2024 r., kiedy to obowiązywał wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 100d u.o.p.

Jako wadliwe należy ocenić stanowisko przyjęte przez sąd wojewódzki, że w/w przepis u.o.p. nie znajduje zastosowania do wszystkich cudzoziemców.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. np. ostatnie wyroki NSA z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1719/24; 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1349/24). Oznacza to, że odnoszą one skutek także wobec skarżącego, który jest obywatelem Republiki Argentyny. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r.

NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).

I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Ma to kluczowe znaczenie wobec oceny stanu bezczynności przez WSA w Gdańsku, podjętej po tej dacie.

Wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 17 stycznia 2024 r. Począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw pobytowych nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p.), a także zgodnie z ust. 4 tych przepisów zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem w okresie do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości. Legalną definicję pojęcia bezczynności zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Mianowicie taki stan występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych.

Wobec przyjęcia, że norma art. 100d u.o.p. obowiązywała do 30 czerwca 2024 r., termin 60 dni na załatwienie sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. rozpoczął swój bieg od 1 lipca 2024 r. (ustalenie, że skarżący uzupełnił braki wniosku w dniu 6 kwietnia 2024 r.). W dacie zatem orzekania przez WSA w Gdańsku termin 60 dni upłynął, co oznacza, że organ był bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4675/21). Organ zatem nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy administracyjnej, co zasadnie skutkowało stwierdzeniem jego bezczynności. Upłynął on bowiem 29 sierpnia 2024 r.

Tym samym jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. Skoro WSA w Gdańsku prawidłowo uwzględnił skargę na bezczynność ze względu na bezskuteczny upływ terminu na załatwienie wniosku, to konsekwentnie zasadnie zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W zakresie natomiast zakwalifikowania bezczynności jako rażącej (pkt 2 sentencji), skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Toż samo dotyczy przyznania sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji), gdyż nie postawiono zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stąd NSA nie był uprawniony do wypowiedzenia się w zakresie charakteru bezczynności oraz przyznanej sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.