II SA/Po 497/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-07	
Data wpływu	2021-06-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 35, art. 36, art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie statutu sołectwa oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu [...] marca 2021 r. Rada Miejska M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Statutu Sołectwa [...] (dalej jako "uchwała" lub "Statut"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm. dalej "u.s.g.").

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej M. ze względu na istotne naruszenie prawa.

Uzasadniając stanowisko Wojewoda wskazał, że w § 7 ust. 4 pkt 4 uchwały Rada Miejska M. postanowiła: "Prawo udziału w Zebraniu Wiejskim upoważnia do zgłaszania kandydatur i kandydowania w wyborach Sołtysa i Rady Sołeckiej". Jednocześnie w myśl § 8 ust. 4 uchwały: "Burmistrz, w formie zarządzenia, zwołuje także Zebranie Wiejskie w celu wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej (...)". Rada przyjęła nadto w § 11 ust. 3 uchwały, iż "Podczas Zebrania Wiejskiego, posiadający prawa wyborcze mieszkańcy Sołectwa, dokonują także czynności związanych z procesami wyborczymi w Sołectwie dotyczącymi wyboru oraz odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej", co wiąże się z zasadą wynikającą z § 21 ust. 1 uchwały, że "Podczas Zebrania Wiejskiego dokonuje się wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej (...)". Rada w § 25 ust. 1 uchwały zamieściła regulację o następującej treści: "Zarządzenie Burmistrza o zwołaniu zebrania wiejskiego dla wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej podaje się do wiadomości mieszkańców sołectwa w sposób zwyczajowo przyjęty co najmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą zebrania". Zgodnie zaś z ustępem drugim powyższego paragrafu: "Porządek obrad Zebrania Wiejskiego zwołanego dla wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej powinien zawierać co najmniej: 1) stwierdzenie prawomocności Zebrania Wiejskiego (...)". W § 26 ust. 2 uchwały rada przyjęła, iż "Kandydatów na Sołtysa oraz na członków Rady Sołeckiej spośród stałych mieszkańców sołectwa zgłaszają ustnie podczas Zebrania Wiejskiego osoby uprawnione do głosowania". W ustępie 4 tego paragrafu postanowiono natomiast, iż "Przewodniczący Zebrania pyta każdego z kandydatów, czy zgadza się kandydować i po otrzymaniu odpowiedzi twierdzącej oraz spełnieniu wymogów w zakresie prawa wybierania, zgodnie z wymogami niniejszego statutu, zgłasza Zebraniu Wiejskiemu wniosek o zamknięcie listy kandydatów na Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej". Zgodnie z treścią § 27 ust. 1 uchwały: "Głosowanie przeprowadza komisja skrutacyjna w składzie 3 osób wybranych spośród uprawnionych uczestników Zebrania Wiejskiego". Na mocy zaś § 27 ust. 7 uchwały "Protokół z przeprowadzonych wyborów oraz wykorzystane karty do głosowania, stanowią załącznik do protokołu z zebrania wiejskiego".

Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Nadto wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Wadliwe są zatem te wszystkie postanowienia statutu, na tle których dochodzi do utożsamiania ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Ponadto zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów może się pokrywać.

Dalej organ nadzoru podniósł, że na mocy § 10 ust. 2 uchwały Rada Miejska M. postanowiła, że "Dla prawomocności Zebrania Wiejskiego, o którym mowa w § 8 ust. 4 Statutu, liczba osób biorących udział w obradach Zebrania Wiejskiego wynosi co najmniej [...] uprawnionych". Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu quorum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1319) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy, na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a wręcz, jak wskazuje się w doktrynie, powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu quorum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1106/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 325/19).

Organ wskazał, iż powyższe rozważania nie dotyczą procedury odwołania sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie organu nadzoru ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej postanowieniom statutów jednostek pomocniczych. Zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej ustawodawca nie odniósł bowiem do odwołania tych organów, a zasady i tryb ich odwołania ma określać rada gminy w statucie sołectwa. Przepis art. 36 u.s.g. nie reguluje więc trybu odwoływania sołtysa i rady sołeckiej, a w szczególności nie nakazuje, aby odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej mogło być dokonywane jedynie w drodze głosowania tajnego, bezpośredniego, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1416/20; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1495/17).

W ocenie organu nadzoru wyposażenie przez Radę Miejską M. Sołtysa w kompetencję do przewodniczenia obradom Zebrania Wiejskiego oraz do wyznaczania swojego zastępcy w tym zakresie (§ 12 ust. 1 oraz ust. 2 uchwały), jak również w kompetencję do przygotowania porządku obrad Zebrania Wiejskiego (§12 ust. 5 uchwały), czyli organu, z którym Sołtys nie jest w żaden sposób związany - nie znajduje uzasadnienia prawnego i istotnie narusza normę kompetencyjną wynikającą z art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g.

Analogicznie Wojewoda potraktował ocenę przepisów dotyczących wyznaczania członków Rady Sołeckiej do przewodniczenia obradom Zebrania Wiejskiego (§ 12 ust. 2 i 3 uchwały). Co prawda Rada Sołecka nie jest organem sołectwa, niemniej jej członkowie mają określoną ustawowo funkcję (wspomaganie działalności sołtysa), nie jest więc zasadne przypisywanie im w statucie niejako z automatu funkcji związanej z działalnością organu uchwałodawczego sołectwa (tj. Zebrania Wiejskiego).

Organ w dalszej kolejności wskazał, że w § 30 ust. 6 uchwały podano: "W przypadku Sołtysa, którego pełnienie funkcji uległo zakończeniu z przyczyn określonych w § 18 ust. 3 pkt 1, 2 i 4, a także w przypadku nie wyrażenia zgody na wykonywanie obowiązków, w przypadku o którym mowa w § 20 ust. 2, do dnia wyboru Sołtysa, Burmistrz może - po zasięgnięciu opinii Rady Sołeckiej - wyznaczyć spośród mieszkańców Sołectwa osobę posiadającą prawo wybieralności, która będzie pełnić obowiązki Sołtysa do czasu wyboru nowego Sołtysa, nie dłużej jednak niż na okres 3 miesięcy, jeżeli wymagają tego potrzeby Sołectwa".

Zdaniem Wojewody powyższy zapis, bez podstawy prawnej, przewiduje możliwość wyznaczania przez Burmistrza we wskazanych przypadkach "osoby pełniącej obowiązki Sołtysa" i w efekcie cedowania na tę osobę kompetencji sołtysa. Tymczasem, za dopuszczalne uznać można tworzenie, w ramach normowania "wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych", organów nieprzewidzianych w ustawie, o ile nie przejmują one kompetencji przyznanych ustawowo na rzecz organów powołanych ustawą (vide D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa, 2020). W świetle tego poglądu o ile za dopuszczalne można uznać, co do zasady, ustanawianie w statucie organów ("ciał", osób funkcyjnych, itp.) nieznanych ustawie, to już niedopuszczalne jest jakiekolwiek przekazywanie im kompetencji przysługujących organom "ustawowym" (tu: sołtysowi).

Następnie Wojewoda wywiódł, że Rada Miejska M. na mocy § 7 ust. 5 uchwały postanowiła, iż "W Zebraniu Wiejskim mogą uczestniczyć: Burmistrz lub jego przedstawiciele. Mogą oni zabierać głos poza kolejnością". Zgodnie zaś z ustępem 6 ww. paragrafu: "W Zebraniu Wiejskim mogą również uczestniczyć radni Rady Miejskiej i inne zaproszone osoby". Biorąc pod uwagę treść § 7 ust. 4 uchwały, na mocy którego prawo udziału w Zebraniu Wiejskim upoważnia m.in. do głosowania oraz zgłaszania kandydatur i kandydowania w wyborach Sołtysa i Rady Sołeckiej, stwierdzić należy, że konstrukcja tych przepisów może wprowadzać w błąd co do ich interpretacji, w zakresie kompetencji przyznanych Burmistrzowi, jego przedstawicielom, radnym Rady Miejskiej i innym zaproszonym osobom. Rada zamiennie posługuje się bowiem sformułowaniem "udział w zebraniu" oraz "uczestnictwo w zebraniu". Organ zauważył, iż zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały "Prawo do udziału w Zebraniu Wiejskim przysługuje wszystkim stałym mieszkańcom sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze w wyborach do Rady". Tak więc osoby nie będące stałymi mieszkańcami danego sołectwa i nie posiadające czynnego prawa wyborczego w wyborach do Rady nie mają kompetencji do udziału w głosowaniu przeprowadzanym w ramach Zebrania Wiejskiego. W ocenie organu nadzoru rada winna w sposób wyraźny wyartykułować co należy rozumieć pod pojęciem "uczestnictwa w zebraniu wiejskim" oraz do podejmowania jakich czynności zostały uprawnione podmioty, o których mowa w § 7 ust. 5 i 6 uchwały.

Organ nadzoru wskazał, że w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca wskazał elementy, które muszą być w statucie uwzględnione. Pominięcie w statucie jednostki pomocniczej któregoś z ustawowo wskazanych elementów jego treści o charakterze obligatoryjnym, niewątpliwie będzie powodowało uznanie, że statut jest uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Jednym z takich obligatoryjnych elementów treści statutu jednostki pomocniczej jest określenie zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.). Tymczasem w badanej uchwale Rada Miejska M., w rozdziale 5. zatytułowanym "Nadzór i kontrola nad działalnością sołectwa", uregulowała jedynie kwestie dotyczące nadzoru. Przedmiotowy statut nie zawiera natomiast zapisów dotyczących zakresu i form kontroli organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Brak uregulowania w statucie sołectwa jednego z obligatoryjnych elementów oznacza niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.s.g., co stanowi istotne naruszenie prawa, mające wpływ na ważność całej uchwały.

Zdaniem organu nadzoru wskazane naruszenia przepisów prawa powodują, że zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, albowiem wyeliminowanie tylko zapisów wymienionych w niniejszym rozstrzygnięciu nadzorczym powodowałoby, że uchwała nie spełniałaby wymogów określonych w u.s.g.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina M. zarzucając jej naruszenie :

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące orzeczeniem nieważności uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa (sprzeczność z prawem), podczas gdy uchwała nie narusza prawa, a na nawet w przypadku uznania, że narusza, to naruszenie to nie ma charakteru naruszenia istotnego,

2) art. 35 ust. 1-3 oraz 36 ust. 1-2 u.s.g. poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że przy wydaniu Uchwały Rada Miejska M. wyszła poza swoje ustawowe upoważnienie wynikające z art. 35-36 u.s.g., podczas gdy, wydając Uchwałę, Rada Miejska M. działała w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 35-36 u.s.g., w związku z czym nie ma podstaw do uznania, że Uchwała jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę Skarżąca podała, że Wojewoda dokonał oceny różnych norm zawartych w różnych i to wyodrębnionych częściach Statutu nie zważając na przedmiot i zakres, jaki poszczególnym elementom zostały nadane zgodnie z wolą organu stanowiącego po przeprowadzeniu niezbędnych konsultacji z mieszkańcami.

Skarżąca zwróciła uwagę, że Wojewoda dokonując interpretacji Statutu wywiódł, że przepisy zawarte w wyodrębnionej części (rozdział 3 "zadania i kompetencje organów sołectwa"; śródtytuł "zebranie wiejskie) będą miały zastosowanie do innej wyodrębnionej części (rozdział 3 zadania i kompetencje organów sołectwa"; śródtytuł "sołtys i rada sołecka") oraz kolejnej (rozdział 3 "zadania i kompetencje organów sołectwa"; śródtytuł "zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej"). Jednocześnie dokonał błędnego wywodu, co do zakresu i zadań poszczególnych organów sołectwa nie zważając, że w części wspólnej przepisów tego rozdziału wyraźnie wskazano podział i charakter organów (§ 5 i § 6 Statutu).

Zdaniem Skarżącej nie ulega żadnej wątpliwości, że pomiędzy częściami: "zebranie wiejskie", "sołtys i rada sołecka" oraz "zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej" występują istotne różnice, dlatego też zostały one oddzielnie uregulowane. Tym samym przepisy te , mimo stanowiska Wojewody, nie przenikają się wzajemnie, gdyż dotyczą inny obszarów (innej materii) i są tym samym przepisami merytorycznymi szczególnymi względem siebie.

W ocenie Skarżącej ustawodawca w przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie dokonał żadnego wskazania, co do tego w jakiej formie lub podczas jakich spotkań mają odbywać się określone procedury związane z funkcjonowaniem sołectwa. Określił wyłącznie organy sołectwa wskazując na zebranie wiejskie oraz sołtysa. Skarżąca wywiodła, że na gruncie wykonywania tych przepisów, a tym samym rozumienia terminu "zebranie wiejskie" istnieją dwie definicje: dla prawodawcy chodzi zawsze tylko i wyłącznie o organ uchwałodawczy, natomiast dla wykonującego te przepisy (a także mieszkańców) chodzi zawsze o spotkanie mieszkańców danego sołectwa niezależnie od tego, co jest przedmiotem danego zebrania. Dla prawidłowego "rozdziału" rozumienia tych podjęć wprowadza się zapisy dotyczące funkcjonowania sołectwa, jako jednostki pomocniczej.

Dalej Strona stwierdziła, że dla wyborów sołtysa i rady sołeckiej w Statucie przewidziano odrębną część, która znajduje zastosowanie dla tych procedur. Skoro Rada Miejska M. określiła je jako "Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej" to wyodrębniła je właśnie dla potrzeb realizacji postanowień art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Owe wyodrębnienie oznacza, że to te normy prawne znajdują zastosowanie dla realizacji ww. obowiązku. Jeżeli wolą Rady Miejskiej M. byłoby stosowanie innych jeszcze norm, to wówczas poczyniłaby stosowne zapisy sprowadzające się do wskazania, że dla określonej sytuacji postanowienia określonego przepisu stosuje się odpowiednio. W postanowieniach Statutu jednakże takich odesłań nie ma, co jasno wskazuje na odmienne uregulowanie, a tym samym rozumienie kwestii związanych z daną częścią tego aktu prawa miejscowego.

Zdaniem Skarżącej czym innym jest "Zebranie Wiejskie" rozumiane jako organ w sołectwie, a czym innym jest "zebranie wiejskie" jako miejsce spotkania się mieszkańców sołectwa w celu wypracowania określonego stanowiska, podjęcia określonej decyzji. To rozróżnienie na gruncie Statutu występuje poprzez wyodrębnienie określonych części w Statucie z poszanowaniem zasad techniki prawodawczej i zasad budowy i układu przepisów w takim dokumencie. Nie następuje zatem żadna niezgodność w procedurze wyborczej, gdyż ta została opisana odrębnie i w zgodzie z zasadami wynikającymi z ustawy o samorządzie gminnym. Nie dochodzi również do utożsamiania ogółu stałych mieszkańców z mieszkańcami uprawnionymi do głosowania z zebraniem wiejskim. Kto może dokonywać i w jaki sposób wyboru sołtysa i rady sołeckiej wskazano bowiem w części odrębnej, tj. § 21 -34 Statutu, natomiast co wolno wykonywać podczas zebrania wiejskiego i w jaki sposób wskazano w pozostałych postanowieniach Statutu.

W kwestionowanym przez Wojewodę Statucie, Rada Miejska M. wyraźnie zakreśliła obszar związany z wyborem organów sołectwa od obszaru związanego z decyzjami podejmowanymi przez jeden z tych organów (zebranie wiejskie). Tym samym wynika z tych postanowień, że Zebranie Wiejskie nie jest organem sołectwa, które dokonuje wyboru sołtysa i rady sołeckiej, gdyż te uprawnienia rangi ustawowej są wskazane wprost zarówno w ustawie, jak i samym Statucie wskazując w nim dwa odmienne rozumienia procedur i sposobu postępowania.

W zakresie związanym z kompetencjami sołtysa (§ 12 Statutu) skarżąca stwierdziła, że organ nadzoru dokonał oceny wadliwej, jednocześnie nie wskazując nawet precyzyjnie, który przepis dokładnie został naruszony przez zawarte w Statucie określone postanowienia. Rada Miejska M. w zgodzie z wolą mieszkańców (konsultacje) dokonała ustalenia, że sołtys będzie mógł niejako automatycznie przewodniczyć obradom zebrania, jak i wykonywać czynności związane z organizacją zebrania. Czyli zgodną wolą mieszkańców jest to, aby to sołtys odpowiadał za czynności administracyjno-organizacyjne związane z odbywającymi się spotkaniem mieszkańców. Zdaniem skarżącej w żaden sposób nie stoi to w sprzeczności z art. 35 ust. 1 u.s.g., a tym bardziej nie może stanowić sprzeczności z bliżej nieokreśloną wadliwością wynikającą z ust. 3 tegoż przepisu, w sytuacji, gdy ustęp ten zbudowany jest z pięciu oddzielnych punktów (jednostek redakcyjnych).

Dodatkowo Strona wskazała, że ww. postanowienia mają charakter techniczny, związany z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania sołectwa i w żaden sposób nie wkraczają w uprawnienia organu uchwałodawczego, jakim jest zebranie wiejskie. Ponadto to właśnie sołtys jest organem wykonawczym, czyli tym który odpowiada za bieżące i prawidłowe funkcjonowanie sołectwa. Jednocześnie ustawodawca posłużył się zwrotem "w szczególności" wskazując co ma określać statut.

Skarżąca zwróciła uwagę, że istnieje bogate orzecznictwo w tej materii, które wskazuje, że kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa czy zwoływania jego obrad. Nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. O treści uchwał, nawet jeśli są następnie wykonywane przez sołtysa, decyduje określone statutem gremium. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (vide Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyrokach o sygn. II SA/Ke 750/19 z dnia 12 grudnia 2019 r.; II SA/Ke 826/19 z dnia 3 grudnia 2019 r., czy inne).

Następnie Skarżąca wywiodła, że w przypadku kwestionowania postanowień § 7 Statutu, Wojewoda w ogóle nie wskazał, który przepis ustawy o samorządzie gminnym został naruszony, w jakim stopniu to naruszenie nastąpiło, a także jakie wywiera skutki. Tym samym - zdaniem Skarżącej - naruszył normę kompetencyjną wynikającą z art. 91 ust. 1 u.s.g., która uprawnia do kwestionowania wyłącznie takich postanowień, które są sprzeczne z prawem. W sytuacji, gdy Wojewoda takiej sprzeczności nie wykazał, to nie miał podstaw do takiego działania w tej części. Zgodnie z art. 85 u.s.g. ww. nadzór dokonywany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Rada Miejska M. w § 7 ust. 4 Statutu postanowiła o uprawnieniach osób biorących udział w zebraniu wiejskim, osobach opisanych w ust. 1. Tym samym prawidłowe rozumienie i wykładnia tych norm nie budzi żadnych wątpliwości. Co do prawa udziału innych osób niż stali mieszkańcy sołectwa wskazała na dwie podstawowe grupy (burmistrz, radny) i dwie dodatkowe (przedstawiciel burmistrza, inna zaproszona osoba) wskazując jednocześnie uprawnieniach tych grup w oddzielnych jednostkach redakcyjnych (tj. odpowiednio ust. 5 i 6). Osobno uregulowano uprawnienie dla przewodniczącego obrad zebrania, a wynikające z § 13 Statutu.

W aspekcie wadliwej konstrukcji postanowień rozdziału 5 Statutu "Nadzór i kontrola nad działalnością sołectwa" skarżąca wywiodła, że kwestie kontroli regulują wprost postanowienia przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak też, np. ustawy o finansach publicznych. Tym samym w myśl zasady tworzenia aktów prawnych, w aktach niższej rangi (prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów wyższej rangi (ustaw). Przepisy dot. kontroli znajdują bowiem zastosowanie wprost, a jedynie gdyby wolą lokalnego prawodawcy było uzupełnienie tych norm mógłby je wprowadzić w tej części Statutu.

Zdaniem Skarżącej brak było podstaw do stwierdzenia nieważności całego aktu, jakim jest statut. Mając to na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie tego aktu nadzorczego przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie Statutu Sołectwa [...]

Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Jak wynika z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Uprawnionym do złożenia skargi jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, zaś podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.).

W rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało doręczone w dniu [...] kwietnia 2021 r., a skarga Gminy, poprzedzona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] maja 2021 r. została przesłana za pośrednictwem Wojewody w dniu [...] maja 2021 r. Wobec faktu, iż ostatni dzień terminu na złożenie środka zaskarżenia przypadałby w niedzielę (30 maja 2021 r.) na mocy art. 83 § 2 P.p.s.a. uległ on przedłużeniu do następnego dnia, następującego pod dniu lub dniach wolnych od pracy tj. do poniedziałku (31 maja 2021 r.). Uznać zatem należy, iż strona skarżąca dochowała terminu do wniesienia skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego– i okoliczność ta nie była kwestionowana przez Radę Miejską M. – wskazana na wstępie uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] kwietnia 2021 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane i doręczone dnia [...] kwietnia 2021 r., zostało podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa uznając, iż Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] marca 2021 r. w całości.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, a upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

Na tle ww. zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186;), czy też wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 625/07; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego (ale w granicach ustaw) stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 586/19, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych.

Z tych też względów Sąd nie podziela stanowiska Wojewody o wadliwości § 12 ust. 1, 2 i 5 Uchwały, w którym wyposażona Sołtysa w kompetencję do przewodniczenia obradom Zebrania Wiejskiego oraz do wyznaczania swojego zastępcy w tym zakresie, jak również w kompetencję do przygotowania porządku obrad Zebrania Wiejskiego .

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa czy zwoływania jego obrad.

W orzecznictwie słusznie się wskazuje, iż nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. O treści uchwał, nawet jeśli są następnie wykonywane przez sołtysa, decyduje określone statutem gremium. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz 581/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 988/19, CBOSA).

Powyższe odnieść również należy do uregulowania kwestii przewodniczenia obradom Zebrania Wiejskiego w przypadku, gdy zebrania nie może prowadzić Sołtys, a nie udzielił on upoważnienia żadnemu członkowi Rady Sołeckiej (z § 12 ust. 3 Uchwały).

Dochodząc do powyższego Sąd miał przy tym na uwadze, iż samorząd terytorialny jest jednym z zasadniczych elementów systemu demokratycznego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a gmina korzysta z konstytucyjnie przyznanej autonomii.

Wobec powyższego uznać należy, że omawiana regulacja mieści się w ramach delegacji ustawowej z art. 35 ust. 3 u.s.g.

Powyższe nie wpływa jednak na prawidłowość zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ Sąd podziela pozostałe wywody zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które doprowadziły do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Przechodząc zatem do oceny poszczególnych zakwestionowanych przez organ nadzoru postanowień wskazać należy, że Wojewoda zakwestionował treść § 7 ust. 4 pkt 4, § 8 ust. 4 oraz § 11 ust. 3, § 21 ust. 1, § 25 ust. 1, § 26 ust. 2 i 4 oraz § 27 ust. 1 i 7 Statutu. Jako powód wskazano przypisanie Zebraniu Wiejskiemu kompetencji wyborczych, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, a w myśl art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys i członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa, którzy są uprawnieni do głosowania.

Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko Wojewody.

Ustawodawca wyraźnie rozróżnił gremium, które dokonuje decyzji o wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej i gremium, które decyduje o sprawach sołectwa. W tym drugim przypadku nazwał je Zebraniem Wiejskim wynosząc je do rangi organu uchwałodawczego. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny przepis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 287/19, CBOSA). Przyznanie Zebraniu Wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 137/19, CBOSA). Skoro więc ustawodawca przypisał zebraniu wiejskiemu kompetencje uchwałodawcze, to oczywistym jest, że nie przypisał jemu uprawnień elekcyjnych, co zresztą jasno stanowi powołany wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 117/19, CBOSA).

Regulacja przyjęta przez Radę nie odpowiada ww. wymogom, a redakcja tekstu prawnego bezpośrednio wskazuje, iż Zebranie Wiejskie Sołectwa (zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 11 Statutu) wybiera Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Wynika to choćby z treści § 7 ust. 4 pkt 4 uchwały, który stanowi: "Prawo udziału w Zebraniu Wiejskim upoważnia do zgłaszania kandydatur i kandydowania w wyborach Sołtysa i Rady Sołeckiej". Tak samo wynika z § 8 ust. 4 zd. 1 Statutu: "Burmistrz, w formie zarządzenia, zwołuje Zebranie Wiejskie w celu wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej albo odwołania Sołtysa lub członków Rady Sołeckiej". Mając na względzie § 2 ust. 2 pkt 11 Statutu przez Zebranie Wiejskie rozumie się Zebranie Wiejskie Sołectwa. Lokalny prawodawca utożsamia z nim zatem organ elekcyjny, a treść zasadnie zakwestionowanych przepisów wskazuje na przypisanie Zebraniu Wiejskiemu kompetencji elekcyjnych, czemu sprzeciwia się art. 36 ust. 2 u.s.g. Podczas obrad Zebrania Wiejskiego nie mogą być dokonywane żadne akty wyborcze, gdyż te zostały uregulowane w art. 36 ust. 2 u.s.g. Każde zatem odstępstwo, które będzie kolidować z normą rangi ustawową musi zostać zakwestionowane w postępowaniu nadzorczym. Należało zatem uznać, że każdy z przepisów, który dotyczył wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie jest dotknięty wadą prawną przesądzającą o konieczności stwierdzenia nieważności.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Skarżącej, iż użyte w uchwale pojęcie "Zebranie Wiejskie" w zakresie wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej należy rozumieć jako miejsce spotkań osób uprawnionych do głosowania, a nie organ uchwałodawczy. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji.

Sąd zwraca uwagę, że lokalny prawodawca przyjął w § 2 ust. 2 pkt 11 Statutu definicję "Zebrania Wiejskiego", przez które należy rozumieć Zebranie Wiejskie Sołectwa.

Należy pamiętać, iż zgodnie z dyrektywami wykładni językowej nie można w tekście prawnym jednemu pojęciu i to zdefiniowanemu w danym akcie prawnym przypisywać różnych znaczeń.

Ponadto należy mieć na uwadze, iż w rozdziale 3. zatytułowanym "Zadania i kompetencje organów Sołectwa" uregulowano w trzech śródtytułach kwestie związane ustrojem organów Sołectwa. Pierwszy wśród nich dotyczy Zebrania Wiejskiego, drugi – Sołtysa i Rady Sołeckiej, a ostatni – zasad i trybu wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Tym samym systematyka aktu prawnego tj. umieszczenie w rozdziale "Zadania i kompetencje organów Sołectwa" kwestii zasad i trybu wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej jednoznacznie wskazuje na Zebranie Wiejskie rozumiane jako organ uchwałodawczy danej jednostki pomocniczej.

W tym miejscu należy również wskazać, iż Sąd nie mógł uznać, że stwierdzenie nieważności w zakresie słów "Wiejskie" w raz z odmianą tego słowa będzie konwalidowało przepisy dotknięte wspomnianą wadą prawną, gdyż zakwestionowane przepisy § 7 ust. 4 pkt 4, § 8 ust. 4 oraz § 11 ust. 3 Statutu zostały uregulowane w podtytule "Zebranie Wiejskie". Systematyka tego aktu prawa miejscowego niezależnie od tego wskazuje na zamysł lokalnego prawodawcy zmierzający do uregulowania wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie Sołectwa.

Pozostałe z zakwestionowanych przepisów, a więc § 21 ust. 1, § 25 ust. 1, § 26 ust. 2 i 4, a także § 27 ust. 1 i 7 Statutu wskazują na Zebranie Wiejskie, niezależnie czy oznaczone pisownią małymi literami, czy dużymi. Warto jednak wskazać, że przepisy rozdziału 3. dotyczące bezpośrednio wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej mogłyby zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności w zakresie słowa "Wiejskie" wraz z odmianą. Jest to często spotykany zabieg w orzecznictwie. Sąd w składzie orzekającym rozumie jednak motywy Wojewody, które wymagały od niego stwierdzenia nieważności uchwały w całości, o czym poniżej.

W związku z tym, zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Róeniweż zarzut podniesiony przez Wojewodę w odniesieniu do § 10 ust. 2 w związku z § 8 ust. 4 Statutu należy ocenić jako zasadny.

W § 10 ust. 2 w związku z § 8 ust. 4 Statutu wprowadzono wymóg quorum, od którego uzależnia się prawidłowość dokonanych wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej. Warto wskazać na argumentację przedstawioną w wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...], którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. "Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. - który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia [...] stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1319; w skrócie "k.wyb.") zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet - jak wskazuje się w doktrynie - powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz (w:) A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu quorum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1106/17; z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA)" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 130/21, CBOSA).

Zasadnie oceniono, że wymogi dotyczące quorum dla ważności wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej są niedopuszczalne.

Nie można zatem uznać, że stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie warunków ważności wyborów Sołtysa i członków Rady Sołeckiej było dotknięte wadą prawną. Wojewoda prawidłowo przeprowadził proces wykładni, uznając, że wprowadzenie takich warunków narusza imperatywny charakter norm ustawowych.

Zasadnie Wojewoda zakwestionował również możliwość powołania pełniącego obowiązki Sołtysa na podstawie § 30 ust. 6 Statutu, w sytuacji, gdy ziszczą się przesłanki wskazane w wymienionym przepisie. Należy podzielić stanowisko i argumentację Wojewody dotyczące istotnej wadliwości cytowanego postanowienia. Przewiduje ono bowiem, bez podstawy prawnej, możliwość wyznaczania przez Burmistrza we wskazanych przypadkach "osoby pełniącej obowiązki Sołtysa" i w efekcie cedowania na tę osobę kompetencji Sołtysa. "Tymczasem, o ile za dopuszczalne można uznać, co do zasady, ustanawianie w statucie organów ("ciał", osób funkcyjnych, itp.) nieznanych ustawie, to już niedopuszczalne jest jakiekolwiek przekazywanie im kompetencji przysługujących organom »ustawowym« – sołtysowi" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 917/19, dostępny w CBOSA).

Z tych względów należy uznać, że zarzut Skarżącej w zakresie stwierdzenia nieważności Statutu z uwagi na uregulowanie osoby pełniącej obowiązki Sołtysa jest niezasadny, a więc organ nadzoru nie naruszył w tym zakresie art. 91 ust. 1 oraz art. 35-36 u.s.g.

Skarżąca zakwestionowała także argumentację Wojewody dotyczącą udziału, a także uczestnictwa w posiedzeniach Zebrania Wiejskiego przez Burmistrza lub jego przedstawicieli, radnych oraz innych zaproszonych osób. W § 7 ust. 1 uchwały jest mowa o prawie udziału w Zebraniu Wiejskim, które przysługuje wszystkim mieszkańcom Sołectwa posiadające czynne prawo wyborcze w wyborach do Rady. W ust. 4 tego przepisu doprecyzowuje się także co owe prawo obejmuje. Natomiast w ust. 5 i 6 mowa jest o prawie uczestniczenia wskazanych osób w Zebraniu Wiejskim wraz z ich uprawnieniami.

Sposób zredagowania tych przepisów jest o tyle niefortunny, że "udział", a także "uczestnictwo" są traktowane synonimicznie. Zatem, jeżeli uprawnia się do udziału mieszkańców, a także inne osoby i wskazuje ich dodatkowe uprawnienia, to zasadnie powstaje wrażenie, że osoby wskazane w § 7 ust. 5 i 6 uchwały także mogą brać czynny udział w posiedzeniach Zebrania Wiejskiego. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem terminu "uczestniczyć" oznacza "brać w czymś czynny udział, współdziałać w jakiejś akcji, być uczestnikiem czegoś np. w zebraniu; mieć swój wkład, udział, być wspólnikiem, członkiem" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1062). Z kolei termin "udział" oznacza "działanie (jednostki, zespołu, grupy) w akcji zbiorowej; uczestniczenie, uczestnictwo, współdziałanie" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1065). Niekonsekwentność terminologiczna lokalnego prawodawcy wprowadza poczucie, zgodnie z którym dopuszcza się udział Burmistrza, radnych miejskich oraz zaproszonych gości wraz z określonymi uprawnieniami. Taka redakcja zakwestionowanego przepisu nie czyni zadość § 10 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Powołany przepis stanowi: "Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami". Synonimiczne posługiwanie się terminami zaburza precyzyjność tekstu prawnego, która jest wartością niezwykle cenną dla lepszego zrozumienia aktu normatywnego jako całości.

Przechodząc do ostatniego zagadnienia, a więc kwestii nie uregulowania w uchwale kwestii kontroli wskazać należy, iż również w tym zakresie Sąd podziela stanowisko Wojewody, a argumentacja przedstawiona w skardze nie mogła być uznana za przekonującą.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż Rozdział 5. Statutu został zatytułowany "Nadzór i kontrola nad działalnością Sołectwa". Rozdział ten składa się z dwóch przepisów: § 38 oraz § 39.

Zgodnie z ust. 1 pierwszej jednostki redakcyjnej: "Nadzór nad bieżącą działalnością sołectwa sprawuje Burmistrz". Redakcja tego przepisu przeczy treści art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., w którym jasno wskazano, że organami nadzoru nad organami jednostki pomocniczej są organy gminy tj. wójt, burmistrz (prezydent miasta) oraz rada gminy (rada miasta). Co prawda w § 38 ust. 3 i 4 mowa jest o organach nadzoru, jednakże zachodzi sprzeczność, która musiała zostać zakwestionowana.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uprawnienia nadzorcze obejmują kontrolę oraz uprawnienia do podejmowania rozstrzygnięć władczych. Sąd w składzie orzekającym nie może zgodzić się z tym twierdzeniem. Kontrola oraz nadzór stanowią dwie, niezależne instytucje prawne, które chociaż są ze sobą powiązane, to jednak należy je konsekwentnie traktować oddzielnie. Kontrola jest zespołem czynności faktycznych zmierzających do ustalenia, czy stan kontrolowany jest zgodny z tym, który został oznaczony jako docelowy, czy też wzorcowy. Kontrola pomimo związku z czynnościami faktycznymi jest instytucją prawną, gdyż kontrolowany jest zobowiązany do poddania się jej działaniom, a z kolei podmiot kontrolujący ma obowiązek zapewnić możliwość wypowiedzenia się kontrolowanemu, co do efektów kontroli. Ponadto podmiot kontrolowany może zakwestionować ustalenia działań kontrolnych.

Nadzór jest z kolei instytucją prawną, która przewiduje stosowanie środków władczych celem doprowadzenia do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego działania (wcześniej skontrolowanego), które nie odpowiada wymogom stanu oznaczonego jako docelowy, czy też wzorcowy. Jest to jedyne kryterium, według którego można stosować środki nadzorcze. Z tego względu treść § 38 ust. 2 Statutu nie może obejmować innych kryteriów niż zgodność z prawem, kiedy mowa o uprawnieniach nadzorczych (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 519/19, CBOSA).

O zasadności rozróżnienia obu tych instytucji wskazuje między innymi doktryna (zob. np. K. Ziemski, Czynności kontrolne a akty nadzoru – wyróżnianie i jego konsekwencje [w:] B. Jaworska-Dębska (red.), O prawie administracyjnym i administracji. Refleksje. Książka jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl, Łódź 2017, s. 676 i n.). Pomimo związku między nimi, są to niezależne instytucje prawne. Należy także zauważyć, że Wojewoda jako organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego został odrębnie wyposażony w instrumenty kontrolne na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 224), co tylko potwierdza odrębność omawianych instytucji prawnych.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Wojewody, zgodnie z którym Rada nie uregulowała zakresu i form kontroli. Ponownie należy podkreślić myśl już wyartykułowaną powyżej, że skoro ustawodawca poleca radzie gminy uregulować jakąś kwestię, to oznacza, że adresat tej normy musi uczynić z niej użytek w tym zakresie, który nie został uregulowany lub w zakresie, w jakim nie będzie sprzeczny z materią już uregulowaną w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, argumentacja związana z subsydiarnym oddziaływaniem przepisów u.s.g. oraz u.f.p. jest całkowicie chybiona. Biorąc pod uwagę to, że Skarżąca traktuje kontrolę i nadzór jako instytucje zespolone ze sobą w ramach jednej instytucji prawnej, konieczność stwierdzenia nieważności przepisów § 38 uchwały prowadzą do wniosku, że materia związana z kontrolą organów gminy nad organami Sołectwa nie została uregulowana.

Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez u.s.g. w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W omawianej regulacji Statut powinien określać zatem szczegóły zakresu i formę kontroli oraz nadzoru, a nie ograniczać się do powtórzenia treści przepisu ustawy. Niedopuszczalne jest także uznanie za przejaw kontroli powołanie jej w tekście prawnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 669/20, CBOSA).

Brak regulacji co do zakresu i form sprawowania kontroli przez organy gminy należy uznać za niewyczerpanie delegacji ustawowej z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., a zatem nie odpowiada ona wymogom stawianym statutom jednostek pomocniczych. Z tego względu stwierdzenie nieważności całej uchwały okazało się konieczne, co zasadnie podkreślił Wojewoda.

Za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przemawia również fakt, iż na skutek wyeliminowania wadliwych postanowień uchwały odnoszących się do wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej również w tym zakresie uchwała nie zawierałaby obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g..

Nie bez znaczenie pozostaje również kwestia, iż na skutek wyeliminowania wszystkich zakwestionowanych przez organ nadzoru postanowień uchwały akt ten stanie się nieczytelny i niemożliwy do wykonania.

Kierując się treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie znalazł także innych podstaw, które mogłyby wskazywać na wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego, co miałoby skutkować jego uchyleniem.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.

Orzeczenie w niniejszej sprawie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.