Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. Ch. na bezczynność Burmistrza Miasta Sz. w sprawie załatwienia wniosków skarżącego z dnia 29 sierpnia 2010 r. i 30 sierpnia 2010 r. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta Sz. do załatwienia wniosków skarżącego z dnia 29 sierpnia 2010 r. i 30 sierpnia 2010 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym orzeczeniem, II. zasądza od Miasta Sz. na rzecz skarżącego H. Ch. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 30 sierpnia 2010r. H. Ch. pismami datowanymi na dzień 29 sierpnia 2010r. i 30 sierpnia 2010r. wystąpił do Burmistrza Gminy Miejskiej Sz.-Z. o udostępnienie informacji publicznej poprzez umożliwienie wglądu i skopiowania:

1. SIWZ na rozstrzygnięty przetarg na utrzymanie terenów komunalnych w latach 2010-2013,

2. umowy na utrzymanie terenów komunalnych w latach 2010-2013 oraz umowy na utrzymanie terenów komunalnych w latach 2008-2010,

3. umowy na podstawie której Gmina SZ.-Z. dopłaciła do uruchomienia prywatnego basenu przy ul.[...],

4. umów zawartych w 2010 roku z Panem K. prowadzącym działalność gospodarczą z siedzibą na ul. [...] w Sz.-Z.,

5. dokumentów przetargowych na przebudowę ulicy Wojska Polskiego oraz dokumentów z realizacji tej przebudowy,

6. dokumentów przetargowych na budowę miejsc postojowych/parkingu przy ul. [...] (przy kościele) oraz dokumentów z realizacji tej budowy,

7. dokumentów przetargowych na przebudowę ulicy Spacerowej oraz dokumentów z realizacji tej budowy,

8. dokumentów przetargowych na przebudowę ulicy [...] oraz dokumentów z realizacji tej budowy,

9. dokumentów przetargowych na przebudowę ulicy Słowackiego oraz dokumentów z realizacji tej budowy,

10. dokumentów przetargowych na budowę boiska o nawierzchni sztucznej przy szkole podstawowej oraz dokumentów z realizacji tej budowy,

11. dokumentów przetargowych na budowę kompleksu boisk przy ul.[...],

12. dokumentów budowy, w tym aneksów i umów na budowę kompleksu boisk przy ul.[...].

W odpowiedzi na powyższe wnioski, organ - w pismach z dnia 3 września 2010 r., poinformował skarżącego, iż do czasu rozstrzygnięcia przez Prokuraturę Rejonową w W. charakteru wystąpień skarżącego do organu, nie będą mu udzielane - ani jemu osobiście, ani osobom działającym w jego imieniu, żadne informacje i udostępnianie nie będą mu także żadne dokumenty.

Skarżący pismem z dnia 9 listopada 2010 r. wezwał organ do ujawnienia postanowienia Prokuratury w powyższej sprawie oraz ponownie wezwał organ do umożliwienie mu dostępu do informacji publicznej.

Skarżący złożył w dniu 3 stycznia 2011 r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., podnosząc, iż organ nie udostępnił mu żądanej informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie zachodzą okoliczności uprawniające do wniesienia zażalenia na bezczynność organu i że sprawa nie nadaje się do rozstrzygnięcia. Kolegium pouczyło skarżącego, iż w przypadku bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, czyli dokonania czynności materialno-technicznej, skarżący może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W dniu 16 lutego 2011 r. H. Ch. wniósł skargę na Burmistrza Miasta Sz.-Z w przedmiocie niezałatwienia sprawy dotyczącej udostępnienia wskazanej informacji publicznej w terminie. Skarżący wniósł o wyznaczenie organowi terminu 14 dni na załatwienie sprawy, zażądał wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenia osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy oraz udostępnienia do wglądu i skopiowania odpowiednich dokumentów. Skarżący wniósł także o podjęcie działań zmierzających do zapobieżenia naruszenia terminów w przyszłości.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podał, iż organ pozostaje w zwłoce - pomimo dwukrotnego wniosku skarżącego - co do udostępnienia mu żądanej informacji publicznej. Wskazał także, że nieudostępnienie informacji przez organ nie może być uzasadnianie poprzez powołanie się przez organ na złożenie wniosku do Prokuratury, gdyż złożenie do Prokuratury zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nie stanowi negatywnej przesłanki rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ - Burmistrz Miasta Sz.-Z. wniósł o oddalenie skargi i obciążenie kosztami procesu stronę skarżącą.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, iż złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył bliżej nieokreślonych dokumentów przetargowych, a poza tym, że żądane we wniosku informacje nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu ustawy lub też wymagały udzielenia informacji przetworzonej, co wymagało wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu, a tego skarżący nigdy nie wykazał. W ocenie organu, po jego stronie nie doszło do bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, gdyż wszelkie pisma kierowane przez skarżącego do organu nie zostały pozostawione bez odpowiedzi. Kierowane do skarżącego pisma nie stanowiły odmowy udzielenia mu informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej. W pismach zawsze informowano skarżącego o możliwości skopiowania i przeglądania dokumentacji publicznej w urzędzie.

Organ wskazał, że na podstawie uzyskanych od organu informacji, skarżący rozpoczął polemikę z organem co do zasadności podejmowanych działań, w pismach lokalnych, mediach i na ulotkach podważał działalność organów, poniżał organy wobec opinii publicznej i narażał organy na utratę zaufania społeczeństwa, co spowodowało, że organ zawiadomił prokuraturę o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Poza tym, skarżący wykorzystywał uzyskane informacje w prowadzonej przez siebie kampanii wyborczej na Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., w których ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Stwierdzenie przez sąd, że zachodzi bezczynność organu wywołuje ten skutek, iż powstaje określona w art. 149 p.p.s.a. konieczność wydania wyroku, w którym sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżący zarzuca bezczynność Burmistrza Gminy Miejskiej Sz.-Z. w zakresie udostępnienia mu wyliczonej informacji w postaci dokumentacji przetargowej oraz umów na wykonanie zadań gminnych (realizacji robót budowlanych i usługowych). Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś niewątpliwie Burmistrz Miasta Sz.-Z. jest przedmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje zarówno w zakresie strony podmiotowej, jak i przedmiotowej nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych, lub też wymagały udzielenia informacji przetworzonej, co wymagało wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu, czego skarżący nie uczynił.

Analiza treści wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2010r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 50/06. Lex 291197).

Prawo do uzyskiwania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W myśl jej art. 61 ust. 1 prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do - uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2 tego przepisu). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 2, może nastąpić wyłącznie ze względów na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3 tego przepisu).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jaki informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r. II S.A. 1956/02). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. II SA/Wa 721/08 Lex nr 423325). Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów ) będących w posiadaniu tego organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, LEX nr 162285, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 438/07, LEX nr 340151).

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna) oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, żądana przez skarżącego informacja spełnia przedmiotowe i podmiotowe cechy informacji publicznej, co wymaga od organu podjęcia działania zgodnego z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ twierdzi, że różne informacje żądane przez skarżącego zostały mu udostępnione – jednak – wobec braku stosownego zestawienia zawierającego rejestr udzielonych informacji – sprawa ta wymyka się spod kontroli Sądu, tym bardziej, że skarżący podtrzymuje żądanie, a z pism informacyjnych organu doręczanych skarżącemu w postępowaniu administracyjnymi wynikało, że do czasu wyjaśnienia sprawy przez Prokuraturę, skarżącemu nie będą udzielane żadne informacje.

Burmistrz Gminy Miejskiej Sz.-Z. nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie, nie wydał również decyzji odmownej, ani nie podjął innych działań, o których wyżej wspomniano, a które byłyby zgodne z przepisami tej ustawy. Organ pozostawał więc w zwłoce, dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku z dnia 30 sierpnia 2010r. Organ winien więc rozpoznać wniosek i udzielić stosownej informacji, czy też odnieść się do niego w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydać decyzję odmowną, zgodnie z art. 16 ust. 1 u. d. i p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych pozwalających zweryfikować wydane rozstrzygnięcie, łącznie z prawem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub powództwa do sądu powszechnego w zależności od podstawy dokonanej czynności.

Wbrew oczekiwaniom skarżącego sąd administracyjny nie jest natomiast władny nakazać organowi wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenia osób za to odpowiedzialnych. Sprawa ta może być załatwiona w trybie przepisów postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.