Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz Sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 grudnia 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.180.2025.IK w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 25 marca 2019 r. Burmistrz Nowego Dworu Gdańskiego (dalej: "Burmistrz"), na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 2 oraz art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r.,

poz. 2204 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,5305 ha, położonej w N., stanowiącej współwłasność J.B.(w udziale do ½ części) i T.B.

(w udziale do ½ części), na działki nr [...] (o powierzchni 0,1377 ha), [...]

(o powierzchni 0,1194 ha), [...] (o powierzchni 0,1013 ha), [...] (o powierzchni

0,1192 ha) i [...] (o powierzchni 0,0529 ha). Na mocy tej decyzji działka nr [...] wydzielona na wniosek współwłaścicieli pod drogę publiczną przeszła z mocy prawa na własność Gminy.

Wnioskiem z 19 grudnia 2022 r. J. B. (dalej: "Skarżący"), na podstawie

art. 98 ust. 3 u.g.n., wystąpił do Burmistrza o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...].

Powyższy wniosek został przekazany Staroście Nowodworskiemu (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji").

Pismem z 12 kwietnia 2023 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania

w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działka nr [...].

W dniu 24 lipca 2023 r. rzeczoznawca majątkowy A. O. sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość działki nr [...] na kwotę 35.173 zł.

Decyzją z 25 stycznia 2024 r. Starosta, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n, ustalił odszkodowanie w wysokości 35.173 zł za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, położoną w N., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0529 ha, która na mocy decyzji Burmistrza z 25 marca 2019 r. przeszła na własność Gminy, zobowiązując Burmistrza do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odszkodowanie przyznano na rzecz: J.B. w kwocie 17.586,50 zł

i T.B.w kwocie 17.586,50 zł.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J.B. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 24 lipca 2024 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jako błędne Wojewoda ocenił postępowanie Starosty, który ustalił odszkodowanie również na rzecz T. B., który nie złożył wymaganego przez art. 98 ust. 3 u.g.n. wniosku. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji uznał, iż J. B. działał także w imieniu brata T. B., jednak w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ten fakt. Zdaniem Wojewody Starosta nie dokonał również oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. w dniu 24 lipca 2023 r.

W odpowiedzi na pismo Starosty z 11 września 2024 r. T.B.wyraził zgodę na kontynuowanie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę

nr [...].

W dniu 8 stycznia 2025 r. rzeczoznawca majątkowy A. R. sporządziła operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość działki nr [...] na kwotę 30.118 zł.

Decyzją z 11 sierpnia 2025 r. Starosta, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n, ustalił odszkodowanie w wysokości 30.118 zł za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, położoną w Nowym Dworze Gdańskim, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0529 ha, która na mocy decyzji Burmistrza z 25 marca 2019 r. przeszła na własność Gminy, zobowiązując Burmistrza do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odszkodowanie przyznano na rzecz: J.B.w kwocie 15.059 zł

i T.B.w kwocie 15.059 zł.

W wyniku odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez J.B.

i T.B.Wojewoda decyzją z 19 grudnia 2025 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazując następnie, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi następuje, gdy zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: 1) wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie), 2) podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, 3) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda wyjaśnił, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 u.g.n. rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") lub - w przypadku braku takiego planu - w decyzji

o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania przez Burmistrza decyzji podziałowej z 25 marca 2019 r. działka nr [...] była objęta m.p.z.p. miasta Nowy Dwór Gdański dla części terenu położonego przy ulicy Okopowej, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Nowym Dworze Gdańskim nr 335/XLII/2014 z dnia 4 września 2014 r., zgodnie z którym była przeznaczona pod funkcję publicznych dróg lokalnych (w części droga lokalna oznaczona symbolem KDL1 oraz w części droga lokalna oznaczona symbolem KDL2). Wojewoda zaznaczył, że ustalenia te potwierdza zaświadczenie Burmistrza z 16 lipca 2024 r.

Organ odwoławczy ocenił, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż wydzielona działka gruntu jest przeznaczona pod drogę publiczną, podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna, a w konsekwencji doszło do nabycia ww. działki przez podmiot publicznoprawny. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż - jak wynika z pisma Burmistrza z 14 marca 2023 r. - pomimo przeprowadzonych w dniu 8 listopada 2021 r. rokowań nie doszło do uzgodnienia wysokości należnego odszkodowania dla byłych właścicieli. Zatem rokowania zakończono wynikiem negatywnym.

Przechodząc do kwestii związanej z ustaleniem wysokości odszkodowania organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n. wskazując, że 8 stycznia 2025 r. rzeczoznawca majątkowy A. R. sporządziła operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość rynkową prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości wraz ze składnikami roślinnymi (zasiew łubinu) na łączną kwotę 30.118 zł. Biegła ustaliła, że działka nr [...], na dzień wydania decyzji podziałowej, objęta była ww. m.p.z.p., zgodnie z którym była przeznaczona jako teren publicznych dróg lokalnych (KDL1 i KDL2).

Wojewoda wskazał, że wycena ww. działki została przeprowadzona w oparciu

o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r.

w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) - dalej: "Rozporządzenie", które weszło w życie z dniem 9 września 2023 r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w procesie szacowania nieruchomości, oprócz uwzględnienia przepisów § 49 ust. 1, 2, 4 i 6 pkt 2 Rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy jest zobligowany do zastosowania art. 134 u.g.n., w świetle którego jednym

z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, że w przepisach tych ustawodawca uregulował tzw. zasadę korzyści, wychodząc

z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę będzie stanowić nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). A zatem, aby w ogóle można było analizować

tzw. zasadę korzyści, aktualny i alternatywny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości muszą być odmienne.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie tzw. zasada korzyści nie występuje, ponieważ aktualny i alternatywny sposób użytkowania nieruchomości jest taki sam, co potwierdziła biegła w wycenie z 8 stycznia 2025 r. (s. 10).

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że wartość wywłaszczonej działki powinna zostać oszacowana według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych Wojewoda wyjaśnił, że taki sposób oszacowania działki, przeznaczonej planistycznie pod drogę, jest możliwy jedynie w przypadku braku cen nieruchomości drogowych (§ 49 ust. 4 Rozporządzenia), co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ biegła wykazała istnienie transakcji nieruchomościami drogowymi.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w operacie szacunkowym z 8 stycznia 2025 r. biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, zaś do ustalenia wartości składników roślinnych (zasiew łubinu) zastosowano podejście kosztowe. Rzeczoznawca zbadała lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację z terenu miasta N. oraz z terenów miejskich województwa p., w okresie od 2020 r. do 2024 r. Biegła wyjaśniła, że w związku z brakiem wystarczającej liczby transakcji w okresie dwóch lat od daty wyceny rozszerzyła badany okres. Autorka wyceny zbadała trend czasowy i stwierdziła, że wyniki jakie osiągnięto podczas określenia trendu czasowego wykazały, iż wartość transakcji, które odbyły się wcześniej były wyższe od tych, które miały miejsce później. W związku z tym stwierdzono, że nie czynnik czasu kształtuje tutaj poziom wartości a atrybuty zdefiniowane podczas dalszej analizy rynku. Rzeczoznawca majątkowy wskazała wartość jednostkową za 1 m2 przedmiotowej nieruchomości, o przeznaczeniu drogowym, na poziomie 56,40 zł/m2. Dokonując stosownych obliczeń autorka wyceny oszacowała wartość rynkową prawa własności gruntu przedmiotowej działki jako iloczyn jej wartości jednostkowej (56,40 zł/m2) i powierzchni (529 m2) na poziomie 29.836 zł.

Wojewoda wskazał, że badając stan zagospodarowania działki, na dzień wydania decyzji podziałowej, biegła ustaliła, iż na jej terenie znajdował się zasiew łubinu. Wartość tych składników roślinnych oszacowano na kwotę 282 zł. Mając to na uwadze, po zsumowaniu poszczególnych kwot, łączna wartość prawa własności przedmiotowej działki wyniosła 30.118 zł.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z 8 stycznia 2025 r. szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności ww. działki, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania, wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte

w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń.

Odwołując się do judykatury Wojewoda podniósł, że procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa.

Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości,

o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność

z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny

z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność

z zasadami zdrowego rozsądku). W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne.

Kierując się powyższymi wskazaniami organ odwoławczy ocenił, że operat szacunkowy sporządzony przez A. R. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera braków czy niejasności, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej działki.

Odnosząc się do zastrzeżeń stron odwołujących się, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział, tj. 25 marca 2019 r., na działce nr [...] nie było zasiewu łubinu Wojewoda zauważył, że A. R. oszacowała uprawę łubinu tak jak poprzedni biegły A. O. Zwrócono uwagę, że w protokole z oględzin nieruchomości

z 1 lipca 2023 r., podczas których obecni byli T. B., J. B. oraz A.S. - pełnomocnik J. B., wskazano, że na działce znajdował się zasiew łubinu.

W skardze na decyzję Wojewody J. B. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego oraz przez dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności przez:

a) przyjęcie jako ustalonego faktu istnienia zasiewu łubinu na działce nr [...] w dacie 25 marca 2019 r. bez adekwatnego dowodu odnoszącego się do tej daty,

b) zaakceptowanie operatu szacunkowego obciążonego zarzutami dotyczącymi podstawowych założeń faktycznych i doboru danych rynkowych, bez usunięcia istotnych wątpliwości i bez realnej weryfikacji logiczności oraz spójności rozumowania rzeczoznawcy,

c) ograniczenie się do formuł ogólnych ("operat jest przejrzysty", "nie zawiera istotnych braków"), bez odniesienia do konkretnych, merytorycznych zarzutów strony;

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób pozorny,

tj. niewskazujący rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia i nieodpowiadający na istotę zarzutów, lecz w przeważającej mierze oparty o rozbudowany opis chronologii postępowania i obszerną prezentację przepisów oraz orzecznictwa ogólnego, co uniemożliwia kontrolę instancyjną i sądową w zakresie meritum;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z zasadą dwuinstancyjności poprzez utrzymanie

w mocy decyzji organu pierwszej instancji bez przeprowadzenia rzeczywistej kontroli instancyjnej - organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie zarzutów odwołania, lecz w praktyce powtórzył tezy operatu i stanowisko organu pierwszej instancji, budując uzasadnienie na argumentach o ograniczeniach w ocenie wiadomości specjalnych, co prowadzi do iluzorycznej dwuinstancyjności;

4. art 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej: uzasadnienie sprawia wrażenie ukierunkowanego na obronę operatu i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym marginalizowaniu zarzutów strony i rozmywaniu ich w gąszczu formalnych wywodów.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 130 ust. 1 u.g.n. przez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu "stanu nieruchomości" na dzień wydania decyzji podziałowej (25 marca 2019 r.) w oparciu

o niezweryfikowane założenia (w szczególności co do zasiewów), a w konsekwencji ustalenie odszkodowania na podstawie stanu faktycznego nieustalonego w sposób pewny i kompletny;

2. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu zawężającego modelu wyceny i nieprzeprowadzeniu rzeczywistej analizy

tzw. zasady korzyści oraz wpływu przeznaczenia i otoczenia na realną wartość rynkową, co w konsekwencji mogło prowadzić do zaniżenia wartości odszkodowania;

3. § 49 Rozporządzenia w zw. z art. 153 i art. 154 u.g.n. poprzez jego wadliwą wykładnię

i zastosowanie polegające na automatycznym uznaniu, że samo "wykazanie transakcji nieruchomościami drogowymi" wyłącza potrzebę badania (i krytycznej oceny) porównywalności tych transakcji oraz wyłącza możliwość rozważenia mechanizmu

z § 49 ust. 4 (przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych) jako instrumentu zapobiegającego zaniżaniu wartości w warunkach niereprezentatywności rynku nieruchomości o przeznaczeniu "drogowym".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że istota sporu dotyczy tego, czy Wojewoda rzetelnie ustalił stan faktyczny, prawidłowo ocenił dowody, w tym operat szacunkowy, sporządził uzasadnienie decyzji odpowiadające standardowi art. 107 § 3 k.p.a. oraz czy przyjęta wykładnia i zastosowanie przepisów u.g.n. i Rozporządzenia do wyceny nie prowadzą do rezultatu sprzecznego z kompensacyjną funkcją odszkodowania. Zaznaczono, że skarga nie jest polemiką z wyceną w sensie zastępowania rzeczoznawcy, lecz wynikiem tego, że organ nie wykonał elementarnego obowiązku procesowego, tj. nie usunął wątpliwości dotyczących faktów bazowych i nie odpowiedział na zarzuty strony.

Skarżący przyznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma rozbudowaną objętość, jednak zasadniczo koncentruje się na opisie historii sprawy, cytowaniu przepisów, przytaczaniu ogólnych tez z orzecznictwa o charakterze abstrakcyjnym. Natomiast kwestie kluczowe, czyli konkretne zarzuty odwołania (w tym zarzut błędnego przyjęcia faktów co do zasiewów, zarzut wad doboru i aktualności danych transakcyjnych, zarzut nieprawidłowego ujęcia tzw. zasady korzyści i mechanizmu § 49 Rozporządzenia) zostały rozstrzygnięte formułami ogólnymi, bez pokazania toku rozumowania organu.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody, że nie może on "wchodzić" w wiadomości specjalne Skarżący zarzucił, że jest to twierdzenie nadużyte. Skarżący zgodził się,

że organ nie jest powołany do samodzielnego wyliczania współczynników czy doboru cech rynkowych "na nowo", ale jest bezwzględnie zobowiązany: 1) do sprawdzenia, czy operat opiera się na faktach ustalonych, a nie założonych, 2) do oceny, czy w operacie nie występują sprzeczności, luki i nielogiczności, 3) do weryfikacji, czy operat i wyjaśnienia rzeczoznawcy odpowiadają na zarzuty strony w zakresie, w jakim dotyczą one zgodności

z prawem, spójności i transparentności rozumowania.

Zdaniem Skarżącego w niniejszej sprawie organ de facto uznał, że skoro operat sporządziła osoba uprawniona, to nie ma podstaw do kwestionowania jego wyników.

W opinii Skarżącego takie podejście jest sprzeczne z art. 80 k.p.a., albowiem operat nie jest aktem władczym i nie korzysta z domniemania prawidłowości w takim sensie jak dokument urzędowy stwierdzający fakt. Operat jest dowodem, a dowód trzeba ocenić.

Skarżący zwrócił uwagę, że organ przyjął, iż na działce nr [...] w dacie 25 marca 2019 r. istniał zasiew łubinu, co stało się elementem operatu, a następnie elementem uzasadnienia decyzji (jako podstawę organ wskazał protokół oględzin z 1 lipca 2023 r.). Zdaniem Skarżącego to rozumowanie narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z trzech powodów: 1) dowód z 2023 r. nie może automatycznie przesądzać o stanie z 2019 r., organ powinien wykazać ciąg dowodowy łączący te daty (np. dokumentacja z okresu, zdjęcia, ewidencje) - organ tego nie zrobił, 2) strona w odwołaniu kwestionowała przyjęte założenia

i wskazywała na fikcyjność przyjęcia zasiewów jako faktu bazowego - organ nie usunął wątpliwości, tylko je "przykrył" stwierdzeniem, że protokół istnieje - to nie jest usunięcie wątpliwości, lecz ich ominięcie, 3) organ próbuje sprowadzić sprawę do kwoty 282 zł.

W konsekwencji doszło do wydania decyzji, której podstawa faktyczna nie odpowiada standardowi prawdy obiektywnej.

Jako procesowo niepoprawne Skarżący ocenił stanowisko Wojewody, że mógł on wystąpić o ocenę operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców, a skoro tego nie zrobił to nie było potrzeby weryfikacji operatu przez organ. W tym zakresie wskazano,

że art. 157 u.g.n. jest narzędziem dodatkowym i nie znosi obowiązków organu wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ nie może de facto powiedzieć: "organ nie weryfikuje, bo strona nie zleciła prywatnej oceny". Taki model prowadziłby do obniżenia standardu ochrony praw majątkowych i do uzależnienia jakości postępowania administracyjnego od zdolności strony do finansowania dodatkowych ekspertyz.

W odniesieniu do stanowiska Wojewody, że skoro rzeczoznawca "wykazała istnienie transakcji nieruchomościami drogowymi" to § 49 ust. 4 Rozporządzenia nie ma zastosowania, Skarżący podniósł, że to stanowisko wymaga dwóch etapów analizy, których organ nie przeprowadził: Po pierwsze: porównywalność i reprezentatywność transakcji "drogowych" - samo istnienie transakcji nie przesądza, że są one adekwatne jako baza wyceny, organ powinien ocenić, czy transakcje są porównywalne lokalizacyjnie, funkcjonalnie i rynkowo, oraz czy nie obejmują gruntów o istotnie odmiennym potencjale, co mogłoby zaniżać wartość jednostkową. Po drugie: funkcja ochronna § 49 ust. 4 Rozporządzenia: przepis ten w praktyce ma przeciwdziałać sytuacjom, w których rynek "drogowy" jest niereprezentatywny lub zaniżony. Tymczasem organ potraktował go jako wyjątek techniczny "na brak transakcji", ignorując jego realną rolę w ochronie kompensacyjnego charakteru odszkodowania.

Wskazano również, że równolegle organ uznał, iż "zasada korzyści" z art. 134 ust. 4 u.g.n. nie ma zastosowania, bo aktualny i alternatywny sposób użytkowania jest taki sam. Zdaniem Skarżącego jest to wykładnia formalistyczna, która może prowadzić do wypaczenia funkcji odszkodowania. Podkreślono, że w sprawach drogowych o wartości rynkowej nie decyduje sam symbol planistyczny, lecz również otoczenie gospodarczo-inwestycyjne, lokalizacja, dostępność infrastruktury, presja inwestycyjna i porównywalność rynku. Organ w ogóle nie wykazał, że przyjęty model wyceny oddaje "realną wartość rynkową" w rozumieniu u.g.n., a nie wartość zaniżoną przez dobór niereprezentatywnych danych.

Podsumowując zarzucono, że organ przyjął zawężającą wykładnię przepisów wyceny i nie przeprowadził analizy, która w ogóle umożliwiałaby uznanie, że nie doszło do zaniżenia. Podkreślono, że naruszenia procesowe i materialne pozostają w oczywistym związku z rozstrzygnięciem, ponieważ operat jest dowodem zasadniczym dla sprawy,

a wadliwe ustalenie faktów bazowych i brak merytorycznej kontroli zarzutów prowadzą do utrzymania w mocy odszkodowania ustalonego w warunkach niepewności dowodowej

i potencjalnego zawężenia modelu wyceny. Tymczasem w sprawie odszkodowawczej, wynikającej z ingerencji w prawo własności, standard rzetelności postępowania musi odpowiadać konstytucyjnej funkcji odszkodowania jako świadczenia "słusznego" (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Zaznaczono, że nie oznacza to automatycznie, iż odszkodowanie musi być możliwie najwyższe, lecz że musi być ustalone w procedurze uczciwej, kompletnej

i weryfikowalnej, przy rzetelnym ustaleniu faktów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 24 marca 2026 r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie oraz o dopuszczenie i przeprowadzanie dowodu

z dokumentu w postaci operatu szacunkowego z 3 grudnia 2021 r. sporządzonego na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 19 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego z 11 sierpnia 2025 r. ustalającą na rzecz J.B.i T.B.odszkodowanie

w łącznej wysokości 30.118 zł za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, położoną w N., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]

o powierzchni 0,0529 ha, która na mocy decyzji Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego

z 25 marca 2019 r. przeszła na własność Gminy i zobowiązującą Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego do jednorazowej wypłaty odszkodowania

w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Główny zarzut złożonej w niniejszej sprawie skargi polega na kwestionowaniu przez Skarżącego dowodu, w oparciu o który wydano w sprawie decyzje, tj. operatu szacunkowego z 8 stycznia 2025 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. Należy zauważyć, że zarzuty i twierdzenia skargi w tym zakresie

w istocie zostały powtórzone, gdyż wcześniej podnoszono je na etapie postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo ocenił przebieg postępowania, jak również trafnie ustosunkował się do zarzutów i argumentów odwołania Skarżącego. Tym samym, sformułowane w skardze zarzuty i argumentacja na ich poparcie nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie ww. decyzji podziałowej z 25 marca 2019 r. przeszła na własność Gminy Nowy Dwór Gdański regulują (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organy): ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U. z 2026 r., poz. 399) oraz rozporządzenie rozporządzenia Ministra Rozwoju

i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832).

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach,

o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126.

Z art. 98 ww. ustawy wynika z kolei, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne

(ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie

w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się

i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Z regulacji zawartych w art. 134 u.g.n. wynika natomiast, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się

w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne

z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

W myśl § 49 Rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego

i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2).

W operacie szacunkowym z 8 stycznia 2025 r. rzeczoznawca majątkowy A. R. odnotowała, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 335/XLII/2014 Rady Miejskiej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 4 września 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Dwór Gdański dla części terenu położonego przy ulicy Okopowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 3423), teren przedmiotu wyceny (w dniu wydania decyzji podziałowej) był przeznaczony pod drogi lokalne (w części droga lokalna oznaczona symbolem KDL1 oraz w części droga lokalna oznaczona symbolem KDL2).

Powyższe ustalenia potwierdza zaświadczenie Burmistrza z 16 lipca 2024 r.

W operacie szacunkowym z 8 stycznia 2025 r. biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, natomiast do ustalenia wartości składników roślinnych (zasiew łubinu) zastosowano podejście kosztowe.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy zbadała lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację z terenu miasta N. oraz z terenów miejskich województwa p., w okresie od 2020 r. do 2024 r. Biegła wyjaśniła, że w związku z brakiem wystarczającej liczby transakcji

w okresie dwóch lat od daty wyceny rozszerzyła badany okres. Autorka wyceny zbadała trend czasowy i stwierdziła, że wyniki jakie osiągnięto, podczas określenia trendu czasowego, wykazały, iż wartość transakcji, które odbyły się wcześniej były wyższe od tych, które miały miejsce później. W związku z tym stwierdzono, że nie czynnik czasu kształtuje tutaj poziom wartości a atrybuty zdefiniowane podczas dalszej analizy rynku. Rzeczoznawca majątkowy wskazała wartość jednostkową za 1 m2 przedmiotowej nieruchomości, o przeznaczeniu drogowym, na poziomie 56,40 zł/m2. Dokonując stosownych obliczeń autorka wyceny oszacowała wartość rynkową prawa własności gruntu przedmiotowej działki jako iloczyn jej wartości jednostkowej (56,40 zł/m2) i powierzchni (529 m2) na poziomie 29.836 zł.

Badając stan zagospodarowania działki nr [...], na dzień wydania decyzji podziałowej, biegła ustaliła, że na jej terenie znajdował się zasiew łubinu. Wartość tych składników roślinnych oszacowano na kwotę 282 zł.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że operat szacunkowy z 8 stycznia 2025 r. szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności działki nr [...], zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania. Wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte

w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń.

W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony

i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w Rozporządzeniu oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy

(zob. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, czy z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze (prezentowane również w zaskarżonej decyzji), że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (zob. wyrok WSA w Poznaniu

z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 853/21). Do zakresu wiadomości specjalnych należy dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym

(zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 3/18). W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny

i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Strona skarżąca konsekwentnie kwestionuje operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, wkraczając w jego merytoryczną treść. Natomiast, co raz jeszcze należy podkreślić, sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji publicznej ani sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody

i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając

w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Należy również wskazać, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Wobec tego, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 511/19).

Weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została powierzona stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców majątkowych, na co wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające stanowisko przyjęte pierwotnie.

W niniejszej sprawie Skarżący na etapie postępowania przez organem pierwszej instancji zgłaszał uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego, do których rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się w pismach z 7 marca 2025 r. i 5 maja 2025 r. Również na etapie postępowania odwoławczego biegła ustosunkowała się zgłoszonych zastrzeżeń co do wyceny (pismo z 28 października 2025 r.).

Z uwagi na tożsamość zarzutów sformułowanych przez Skarżącego zarówno

w skardze, jak i na etapie postępowania administracyjnego Sąd za niecelowe uznaje powtarzanie argumentacji Wojewody, który w uzasadnieniu decyzji z 19 grudnia 2025 r. odniósł się do zgłaszanych przez Skarżącego wątpliwości.

Jeszcze raz należy powtórzyć, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie

w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa

w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zatem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo zaś żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości jego sporządzenia.

W ocenie Sądu sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy autorstwa A. R. odpowiada wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n.

i Rozporządzenia, jest kompletny i logiczny. W konsekwencji mógł on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi należy zauważyć, że Skarżący w istocie abstrahuje od uwarunkowań faktycznych niniejszej sprawy, prezentując argumentację o charakterze teoretycznym, która nie znajduje oparcia w zgromadzonym i poddanym ocenie materiale dowodowym sprawy. Samo przekonanie Skarżącego o nieprawidłowości sporządzonej wyceny jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami.

Jako niezrozumiałe należy ocenić podważanie istnienia zasiewu łubinu na działce

nr [...], gdyż stoi to opozycji do zapisów protokołu oględzin z 1 lipca 2023 r., podczas których obecni byli T. B., J. B. oraz A. S., pełnomocnik J. B. Nie sposób zatem podzielić stanowiska Skarżącego, że organ odwoławczy nie rozwiał zgłaszanych przez niego wątpliwości i "przykrył" je ww. protokołem.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gromadząc kompletny materiał dowodowy, który następnie został prawidłowo oceniony. Zdaniem Sądu Wojewoda dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, tj. u.g.n. i Rozporządzenia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się końcowo do sformułowanego w piśmie procesowym z 24 marca

2026 r. wniosku dowodowego należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może

z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W piśmiennictwie oraz orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (zob. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265 oraz wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 202/20). W myśl art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jedynie w drodze wyjątku sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa

w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy

i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To

z kolei oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym

w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (zob. wyrok NSA

z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2747/14).

Z art. 106 § 3 P.p.s.a. wprost wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu

z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, np. dowodu z przesłuchania stron, zeznań świadka, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne.

Podstawowym warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania,

o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest niezbędność dowodu z dokumentu dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (zob. wyrok NSA z 2 października 2020 r. sygn. akt I OSK 782/20). Tymczasem Skarżący nie dąży do wyjaśnienia wątpliwości, lecz do ustalenia przez sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy w sposób odmienny niż uczyniły to organy. Ponadto wniosek o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego nie jest dowodem z dokumentu, w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a., lecz w istocie dowodem z opinii biegłego, taki zaś dowód nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.