II SA/Wa 1571/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-12-09	
Data wpływu	2022-09-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Waldemar Śledzik	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 694/23	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Waldemar Śledzik Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Kancelarii Adwokackiej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Kancelarii Adwokackiej [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Kancelaria Adwokacka [...] sp.p. z siedzibą w [...] (dalej również "Kancelaria") w piśmie z 18 kwietnia 2019 r. zwróciła się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej również "MPWiK" lub "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej: dokumentu (wszystkich jego części) "Ekspertyzy [...]" (dalej również "Ekspertyza"), sporządzonej na zlecenie MPWiK przez Instytut [...] Politechniki [...] w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w 2017 r.

Spółka w piśmie z 18 czerwca 2019 r. przekazała Kancelarii odpowiedź, w której poinformowała, że żądany dokument nie ma charakteru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 579/19 zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku Kancelarii z 18 kwietnia 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził, że MPWiK jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana przez Kancelarię Ekspertyza stanowi informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 3032/21 oddalił skargę kasacyjną MPWiK od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 579/19. Sąd drugiej instancji stwierdził, że "Ekspertyza [...]" została sporządzona na zlecenie MPWiK przez Instytut [...] Politechniki [...] sp. z o.o. z siedziba w [...] w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w 2017 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądana Ekspertyza została wytworzona w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, na jego zlecenie oraz odnosi się do faktów, gdyż odnosi się do stanu technicznego mienia, a więc – zgodnie z art. 1 ust. 1 udip – zawiera informację o sprawach publicznych.

MPWiK decyzją z [...] lipca 2022 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Kancelarii z 18 kwietnia 2022 r. (nr wniosku [...]), na podstawie art. art. 16 ust. 1 i ust. 2 udip oraz art. 107 § 1 K.p.a., odmówiło udostępniania informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Spółka wywiodła, że stosownie do art. 5 ust. 2 zd. 1 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu m.in. na tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazała, że udip nie definiuje wprost pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", jednakże "tajemnicę przedsiębiorcy" wyprowadza się z definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa", zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tym samym, jak skonstatowała Spółka, każda informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi jednocześnie tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów udip.

MPWiK podniosło następnie, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu zachowania ich poufności. Spółka zaznaczyła, że w ugruntowanym orzecznictwie kładzie się nacisk na konieczność zachowania omawianego rodzaju informacji w poufności i zgodnie przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Dalej, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/GI 1130/17, Spółka zaznaczyła, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Wskazała, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

MPWiK wywiodło również, że w przypadku, gdy podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowi tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 udip, kontrola decyzji polega na ocenie, czy wystąpiły przesłanki takiej tajemnicy. Spółka skonstatowała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, iż na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się łącznie dwa elementy: formalny i materialny. Element formalny odnosi się do woli przedsiębiorcy utajnienia informacji i jego działań w celu zachowania określonych informacji w poufności, natomiast element materialny związany jest z zawartością gospodarczą informacji i negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym.

Następnie Spółka podniosła, że uznała informacje zawarte w Ekspertyzie, o której udostępnienie wystąpiła Kancelaria, za tajemnicę przedsiębiorstwa i ograniczyła dostęp do nich jedynie do tych pracowników, dla których ich znajomość jest niezbędna do wykonywania obowiązków służbowych. Informacje zawarte w Ekspertyzie objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej formalnie, w sposób zgodny z obowiązującymi w Spółce procedurami, w szczególności zgodnie z instrukcją "Postępowanie z materiałami oznaczonymi klauzulą TAJEMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA" [...] z [...] lipca 2018 r., zostały objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa już [...] maja 2019 r. W konsekwencji, w ocenie MPWiK, należy dojść do wniosku, że został spełniony element formalny dotyczący utajnienia informacji, który stanowi warunek konieczny skutecznego powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa, jako uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji.

Odnosząc się do elementu materialnego, Spółka stwierdziła, że informacje zawarte w Ekspertyzie mają charakter informacji technicznych i technologicznych Spółki, jako przedsiębiorstwa i dotyczą stanu technicznego rurociągów wykonanych z materiałów GRP, a także wpływu ewentualnych usterek na bezpieczeństwo konstrukcji i trwałość tych rurociągów. Spółka przy wykorzystaniu należącej do niej infrastruktury, w tym rurociągów wykonanych z GRP, świadczy usługi użyteczności publicznej dla mieszkańców [...].

Następnie MPWiK wywiodło, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. W konsekwencji, jak stwierdziła Spółka, szczegółowe informacje techniczne i technologiczne dotyczące stanu technicznego rurociągów wykonanych z GRP, przy wykorzystaniu których prowadzi swoją statutową działalność, mają dla niej wymierną wartość gospodarczą, a ich ujawnienie może stanowić bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa prowadzonej przez Spółkę działalności w zakresie usług publicznych o szczególnym znaczeniu społecznym.

Niezależnie od powyższego, Spółka wskazała, że szczegółowe kwestie dotyczące stanu faktycznego rurociągów wykonanych z GRP, o których mowa w Ekspertyzie, są dla niej szczególnie wrażliwe, gdyż wskazane w przedmiotowej Ekspertyzie przyczyny występowania zjawisk w rurociągach oraz ich potencjalny wpływ na cechy użytkowe rurociągów były przedmiotem dalszych badań. Ekspertyza zawierała jedynie hipotezy, których ujawnienie, w szczególności w świetle dalszych przeprowadzonych badań i analiz, mogłoby narazić Spółkę na negatywne skutki gospodarcze.

Kancelaria, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła decyzję MPWiK do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 udip poprzez odmowę udostępnienia informacji zawartych w Ekspertyzie [...], sporządzonej na zlecenie MPWiK przez Instytut [...] Politechniki [...], podczas gdy każdy obywatel ma konstytucyjnie zagwarantowane prawo uzyskania informacji o działalności organów publicznych, w tym poprzez dostęp do dokumentów, a w sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające ograniczenie tego prawa, z uwagi na fakt, iż informacje wnioskowane do udostępnienia nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa;

2. art. 5 ust. 2 udip poprzez uznanie, że informacje zawarte w Ekspertyzie, o udostępnienie której wnioskowała skarżąca, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, co stanowi podstawę odmowy dostępu do tych informacji, podczas gdy informacje zawarte w Ekspertyzie nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, a jednocześnie dotyczą okoliczności związanych z zabezpieczeniem podstawowych praw społeczności lokalnej oraz realizacją zadania w ramach zamówienia publicznego;

3. art. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych poprzez utajnienie części dokumentacji stanowiącej element postępowania przetargowego i realizacji zamówienia publicznego, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki warunkujące możliwość ograniczenia dostępu do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, w szczególności treść Ekspertyzy nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Podnosząc powyższe zarzuty, Kancelaria wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

3. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

MPWiK, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując i uzupełniając w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do treści art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Kancelaria Adwokacka [...] sp.p. z siedzibą w [...] (dalej również "Kancelaria") zawarła w skardze wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a reprezentowane przez radcę prawnego Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej również "MPWiK" lub "Spółka") w odpowiedzi na skargę nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Należy nadmienić, że wniosek o skierowanie sprawy na rozprawę został zawarty w piśmie Spółki z 7 grudnia 2022 r., które wpłynęło do Sądu 12 grudnia 2022 r., zatem już po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 9 grudnia 2022 r.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na obecnym etapie postępowania prawomocnie przesądzono (powołanymi wyżej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 579/19 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 3032/21, że (1) MPWiK jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast (2) będąca w jego posiadaniu "Ekspertyza [...]", sporządzona na zlecenie MPWiK przez Instytut [...] Politechniki [...] sp. z o.o. z siedziba w [...] w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w 2017 r., stanowi informację publiczną.

Istota sprawy sprowadza się natomiast do oceny, czy Spółka zasadnie odmówiła udostępnienia żądanej przez Kancelarię informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "udip") ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jakkolwiek wskazanego przepisu nie powołano w podstawie prawnej wydania zaskarżonej decyzji, to z jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że zawarta w nim norma prawna legła u podstaw ograniczenia dostępu skarżacej do informacji publicznej.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Użyte przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 udip pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest zbliżone do pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Na związki między pojęciami "tajemnicy przedsiębiorcy" i "tajemnicy przedsiębiorstwa" zwraca się uwagę w judykaturze, dostrzegając, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy może być w pewnych sytuacjach szersze od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3989/21, z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 876/16, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4189/18, z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2335/17 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Posiłkując się zatem pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa zawartym w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy przyjmuje się, że konieczne jest badanie dwóch elementów tej tajemnicy: materialnego (np. szczegółowego opisu sposobu działania) oraz formalnego (woli utajnienia danych informacji). Tajemnicę stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy wyrażono wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast poufnego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 – niepublikowany; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba jednak podkreślić, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w udip i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tego rodzaju zabieg legislacyjny musi skutkować zakazem rozszerzającej wykładni ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Należy też zaznaczyć, że w świetle art. 5 ust. 2 udip, brak rezygnacji przedsiębiorcy z prawa do utrzymania tajemnicy przedsiębiorcy nie powoduje, że prawo do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, a podlega jedynie "ograniczeniu". Skutkiem takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji z przysługującego przedsiębiorcy prawa, które należy określić jako prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na tę wartość daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3046/15 i z 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2314/15 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zawierająca podstawę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy". Niezbędne jest więc również wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy", w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3046/15 i z 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2314/15, zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 387/15 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że w sprawie budzi wątpliwości spełnienie w stosunku do informacji, której nie udostępniono skarżącej, warunku formalnego poufności.

Po pierwsze, jak wynika z akt sprawy (1) przedmiotowa Ekspertyza została sporządzona w lipcu 2018 r., (2) wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do MPWiK 24 kwietnia 2019 r., natomiast (3), jak wskazano w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Dyrektora Pionu Jednostki Realizującej Projekt z 17 maja 2019 r. (znak: [...]), decyzję o nadaniu Ekspertyzie klauzuli "TAJEMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA" podjęto dopiero [...] maja 2019 r. Nastąpiło to zatem po złożeniu wniosku o jej udostępnienie w trybie przepisów udip oraz prawie dziesięć miesięcy po jej opracowaniu.

Z powyższego wynika, że Spółka ani na etapie zamówienia przedmiotowej ekspertyzy, ani bezpośrednio po jej opracowaniu i otrzymaniu, nie zastrzegła, że zawarte w niej informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Tym samym, podmiot uprawniony do korzystania z zawartych w Ekspertyzie informacji lub rozporządzania nimi nie podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działań w celu utrzymania ich w poufności. Klauzulę mającą chronić poufność tych informacji nadał dopiero po wystąpieniu przez skarżącą z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

W aktach sprawy nie ma dowodów na to, by przed [...] maja 2019 r. Spółka podjęła działania mające na celu zachowanie poufności informacji zawartych w Ekspertyzie, co może wskazywać na to, że przez prawie dziesięć miesięcy mogły być one dostępne dla chociażby bliżej nieokreślonej liczby pracowników MPWiK. Mając na względzie wyjaśnienie analizowanej kwestii zawarte w odpowiedzi na skargę, należy ponadto nadmienić, że zakwalifikowanie określonej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa jest niezależne od tego, czy stanowi ona informację publiczną. Dlatego okoliczność, że Spółka początkowo kwestionowała charakter przedmiotowej Ekspertyzy, jako podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów udip, nie ma znaczenia dla oceny podjęcia przez przedsiębiorcę działań mających na celu ochronę poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Po drugie, jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także w odpowiedzi na skargę, Spółka odwołała się do dokumentu pt. "Postępowanie z materiałami oznaczonymi klauzulą TAJEMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA" ([...]), stanowiącego załącznik do uchwały zarządu MPWiK z [...] lipca 2018 r. nr [...], to analiza akt sprawy, w szczególności przekazanych Sądowi materiałów, których nie udostępniono skarżącej, świadczy o tym, że MPWiK w odniesieniu do przedmiotowej Ekspertyzy nie stosuje

– przynajmniej w części – zasad określonych w powołanym wyżej dokumencie.

Otóż, jak wynika z pkt 5.1.1. dokumentu "Postępowanie z materiałami oznaczonymi klauzulą TAJEMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA", materiały zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa oznacza się klauzulą TAJEMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA. Zgodnie z pkt 5.1.6., zniesienia klauzuli TAJEMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA dokonuje się poprzez przekreślenie kolorem czerwonym jej dotychczasowego oznaczenia i potwierdzenie tej czynności na pierwszej stronie pieczątką imienną, podpisem osoby uprawnionej oraz datą.

Jak z kolei wynika z punktów 5.3.5. i 5.3.6. powołanego wyżej dokumentu, jeśli właściciel lub nadawca materiału oznaczonego klauzulą TJEMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA nie zastrzegł prawa do dysponowania informacjami zawartymi w całości lub w części materiału, dozwolone jest jego kopiowanie oraz udostępnianie. Kopie należy oznaczać zgodnie z załącznikiem [...] oraz zarejestrować w dzienniku korespondencyjnym. Na materiale wytworzonym w wyniku kopiowania umieszcza się w szczególności: na pierwszej stronie – znak sprawy – kolejny numer dziennika korespondencyjnego oraz na wszystkich stronach napis – odpowiednio: Kopia, Wydruk, Odpis, Wyciąg, Wypis, natomiast na ostatniej stronie m.in. napis: Za zgodność.

Dokument przekazany Sądowi w odpowiedzi na wezwanie z 20 września 2022 r. (do nadesłania dokumentu, który nie został udostępniony skarżącej) nie zawiera żadnej z adnotacji wymienionych w powołanych punktach dokumentu pt. "Postępowanie z materiałami oznaczonymi klauzulą TAJEMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA". Nie umieszczono na nim klauzuli TAJEMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA. Nie wynika z niego także, że stanowi kopię lub wydruk dokumentu oznaczonego taką klauzulą. W szczególności, brak na nim numeru dziennika korespondencyjnego, napisu "kopia" lub "wydruk", ani poświadczenia "za zgodność".

Z powyższego wynika, że jakkolwiek MPWiK deklaruje i wywodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podjęło działania w celu utrzymania poufności Ekspertyzy, to przynajmniej częściowo nie stosuje do niej przyjętych w przedsiębiorstwie zasad postępowania z dokumentami stanowiącymi jego tajemnicę.

Powyższe świadczy o tym, że Spółka nie podejmuje kroków, które sama uznała za niezbędne do zachowania określonej informacji w poufności, co wątpliwym czyni zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie o zaistnieniu w sprawie tzw. elementu formalnego ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Należy nadmienić, że już po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 9 grudnia 2022 r., w dniu 12 grudnia 2022 r. do Sądu wpłynęło pismo Spółki z 7 grudnia 2022 r., do którego dołączyła wydruk z Rejestru dokumentów objętych przez MPWiK TAJEMNICĄ PRZEDSIĘBIORSTWA, wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Podkreślając, że wzmiankowany wydruk, jako złożony do akt sprawy po zakończeniu postępowania, nie mógł być przedmiotem oceny Sądu, godzi się zaznaczyć, że zawarte w nim informacje nie wnoszą do sprawy nic, co mogłoby zmienić ocenę zaskarżonej decyzji. Okoliczność podjęcia w dniu [...] maja 2019 r. decyzji o nadaniu sporządzonej w lipcu 2018 r. Ekspertyzie klauzuli TAJAMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA wynikała bowiem z powołanego wyżej pisma z 17 maja 2019 r. (znak: [...]). Załączony do pisma z 7 grudnia 2022 r. wydruk w istocie potwierdza, że decyzję o nadaniu Ekspertyzie klauzuli TAJEMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA podjęto prawie dziesięć miesięcy po jej opracowaniu i po złożeniu przez Kancelarię wniosku (z 18 kwietnia 2019 r.) o udostępnienie informacji publicznej. Rzeczony wydruk nie wpływa natomiast w jakikolwiek sposób na przedstawioną powyżej ocenę kwestii realizacji przez Spółkę czynności uznanych przez nią za niezbędne dla zachowania poufności dokumentów uznanych za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Niezależnie od przedstawionej wyżej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie stwierdzenia w niej spełniania warunku formalnego poufności Ekspertyzy objętej wnioskiem Kancelarii z 18 kwietnia 2019 r., należy przypomnieć, że podmiot obowiązany, który odmawia udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 udip, zobligowany jest do ustalenia w konkretnej sprawie zasięgu ograniczenia publicznego prawa podmiotowego "ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy" oraz szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Jego zadaniem jest również wykazanie, czy przedstawiona w uzasadnieniu waga nieudostępnionych danych istotnie wykazuje związek z interesami gospodarczymi. Dodatkowo uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinno pozwalać na weryfikację, czy określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej (zob. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 387/15). Ostatni z powołanych wymogów nabiera szczególnie istotnego znaczenia w realiach rozpoznanej sprawy, w której przedmiotem wniosku jest dokument, którego tytuł wskazuje na to, że zawiera m.in. informacje o stanie faktycznym, przyczynach występowania usterek i ich wpływie na bezpieczeństwo konstrukcji i trwałości rurociągów wykorzystywanych do zaopatrzenia wodę i odprowadzania ścieków mieszkańców [...].

W sytuacji odmowy udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy szczególnie istotną rolę dla uznania działania podmiotu obowiązanego za zgodne z prawem należy zatem przypisać skrupulatnemu i starannemu umotywowaniu w uzasadnieniu podjętej decyzji powodów uznania określonych danych za tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ odmawiający udostępnienia informacji musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja - w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi - umożliwia ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 298/21 sygn. akt i z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 195/13 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że jakkolwiek decyzją z [...] lipca 2022 r. MPWiK odmówiło skarżącej udostępnienia przedmiotowej Ekspertyzy ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, to w uzasadnieniu decyzji zawarto głównie (strony 2 i 3 decyzji – strony nienumerowane) ogólne spostrzeżenia dotyczące kwalifikacji określonych danych jako objętych tajemnica przedsiębiorcy, a także zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 udip. Materialnemu aspektowi tajemnicy przedsiębiorcy poświęcono natomiast ostatnie dwa akapity 3 strony decyzji i pierwszy (pełny) akapit strony 4, stwierdzając na wstępie, że informacje zawarte w Ekspertyzie mają charakter informacji technicznych i technologicznych oraz dotyczą stanu technicznego rurociągów wykonanych z materiałów GRP, a także wpływu ewentualnych usterek na bezpieczeństwo konstrukcji i trwałość rurociągów. Dalej jednak, Spółka nie wyjaśniła, dlaczego przedmiotowe informacje mają charakter informacji technicznych, przez które należy rozumieć całokształt wiadomości dotyczących urządzeń eksploatowanych przez przedsiębiorstwo, związanych z cyklem produkcyjnym, bądź informacji technologicznych, które dotyczą sposobu wytwarzania formuł chemicznych, wzorów i metod działania (zob. np. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 128/12

– niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). MPWiK odwołało się natomiast do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.), zaznaczając, że świadczy usługi użyteczności publicznej dla mieszkańców [...]i jest zobowiązane do zapewnienia zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także do zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.

Wbrew dalszej części uzasadnienia decyzji, powołane – wynikające z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków – obowiązki nie świadczą "w konsekwencji" o tym, że dane zawarte w Ekspertyzie stanowią szczegółowe informacje techniczne i technologiczne, które mają dla Spółki wymierną wartość gospodarczą, natomiast ich ujawnienie może stanowić bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa prowadzonej działalności w zakresie usług publicznych.

Na podstawie tytułu nieudostępnionej Ekspertyzy można ustalić, z jakiego materiału (GRP) wykonane są rurociągi, których stan faktyczny stanowi w szczególności jej treść. Stan faktyczny infrastruktury wykorzystywanej do zaopatrzenia mieszkańców [...] w wodę i odprowadzania ścieków, a także przyczyny występowania usterek i ich wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji i trwałość rurociągów, nie stanowią natomiast per se informacji technicznych lub technologicznych w sytuacji, gdy informacja o materiale, z którego wykonano rurociągi jest publicznie znana i wynika z samego tytułu nieudostępnionego dokumentu. Okoliczność, że informacje te dotyczą infrastruktury wykorzystywanej do realizacji zadania publicznego w postaci zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w aglomeracji miejskiej z pewnością nie przemawia zaś za przyznaniem pierwszeństwa poufności tych danych nad wartościami leżącymi u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (w tym jawności działania jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym).

O ile zatem Ekspertyza istotnie zawiera informacje techniczne lub technologiczne, których ujawnienie może negatywnie wpłynąć na pozycję MPWiK jako przedsiębiorcy, to w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawartej w tej Ekspertyzie należy wyjaśnić przynajmniej jakie kategorie informacji (np. o stosowanych rozwiązaniach technicznych, metodach działania) nie mogą być udostępnione, ponieważ są związane z działalnością przedsiębiorstwa w ten sposób, że ich ujawnienie będzie skutkować dla MPWiK – jako przedsiębiorcy

– negatywnymi konsekwencjami. Należy bowiem podkreślić, że tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie udip. Jak zaznacza Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (zob. np. wyrok z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 549/16 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko będzie stanowiło tajemnicę przedsiębiorcy. Dlatego w motywach decyzji odmownej powinno być szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnione na czym – w przypadku dokumentu będącego przedmiotem wniosku – polega tajemnica przedsiębiorcy oraz w jakim zakresie i z jakich powodów ma pierwszeństwo przed publicznym prawem podmiotowym do informacji publicznej.

W świetle wyrażonej powyżej oceny prawnej, istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być rzeczywiste i niewątpliwe (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 455/21 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, analizowana przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od woli danego przedsiębiorcy, zaś obowiązkiem organu (innego podmiotu obowiązanego) podejmującego decyzję na podstawie art. 5 ust. 2 udip jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia z uwzględnieniem zakazu rozszerzającej wykładni wskazanego przepisu, stanowiącego wszakże wyjątek od zasady.

Także końcowa części uzasadnienia zaskarżonej decyzji (ostatni akapit), w której MPWiK wskazuje, że przedmiotowa Ekspertyza zawiera jedynie hipotezy, których ujawnienie, w szczególności w świetle dalszych przeprowadzonych badań i analiz, mogłoby narażać Spółkę na negatywne skutki gospodarcze, nie pozwala stwierdzić, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy jest w przedmiotowej sprawie rzeczywiste i niewątpliwe. Z oczywistych względów, w sytuacji, gdy podmiot obowiązany powołuje się na tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej, przedstawienie w uzasadnieniu wydanej decyzji szczegółów nieudostępnionej informacji nie może mieć miejsca. Zawarte przez Spółkę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w istocie jednak w żaden sposób nie odnoszą się do zawartości nieudostępnionego dokumentu. Po stwierdzeniu, że zawiera on informacje techniczne i technologiczne, MPWiK odwołuje się do wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków obowiązków, które świadczą bardziej o potrzebie udostępnienia wnioskowanej informacji niż o konieczności ograniczenia dostępu do niej.

W ocenie Sądu Spółka nie sprostała zatem zadaniu należytego ustalenia zasięgu ograniczenia dostępu do informacji publicznej oraz przedstawienia obiektywnych i adekwatnych do akt sprawy powodów zastosowania tego ograniczenia.

Przypominając, że zastosowana przez MPWiK podstawa ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od woli danego przedsiębiorcy, należy ponadto stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło argumentacji pozwalającej Sądowi na zweryfikowanie, czy Spółka właściwie wyważyła wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, opierające się m.in. na jawności działania instytucji publicznych w zakresie, w jakim gospodarują one mieniem komunalnym oraz wartości leżące u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy".

Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim zawiera wyjaśnienie zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 udip ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tym samym stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej z 18 kwietnia 2019 r., Spółka uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one uiszczony wpis od skargi (200 zł), wydatek w postaci opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).