II GSK 2346/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2023-12-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Kara administracyjna	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 3578/23	
Skarżony organ	Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 183, art. 141 § 4, art. 141 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3578/23 w sprawie ze skargi O. S.A. w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 stycznia 2023 r. nr 1/2023/Z-12 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od O. S.A. w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 2188 (dwa tysiące sto osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3578/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Strona) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z 3 stycznia 2023 r. nr 1/2023/Z-12 w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z 3 stycznia 2023 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) w związku z § 3 ust. 1 Lp. 1 tabeli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1068; dalej: rozporządzenie w sprawie wysokości opłat) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) orzekł o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej w wysokości 25.848,30zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi urządzenia infrastruktury technicznej, tj. gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady [...] o powierzchni 184,27 m2 w okresie od 1 listopada 2022 r. tj. od dnia kolejnego po dniu, w którym zakończono prace związane z budową gazociągu (początek umieszczenia), do 3 stycznia 2023 r. tj. dnia wydania omawianej decyzji (łącznie 64 dni).

Organ wyjaśnił, że 17 sierpnia 2022 r. wpłynęło do Rejonu Autostradowego GDDKiA Oddziału w Łodzi, zawiadomienie o planowanym rozpoczęciu prac związanych z budową infrastruktury technicznej, tj. gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady [...] w oparciu o decyzję Wojewody Łódzkiego nr 10/2021 z 15 listopada 2021 r. Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U z 2022 r. poz. 1261; dalej: specustawa gazowa) zapewniała prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii. Zdaniem organu, nie regulowała natomiast kwestii umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, która podpadała pod art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Zatem zezwolenie na "pozostawienie, leżenie" urządzenia w pasie drogowym i uiszczenie opłaty z tego tytułu pozostawało poza zakresem art. 24 specustawy gazowej, co także wynikało z decyzji Wojewody Łódzkiego. Oznaczało to, że po zakończeniu budowy inwestor zobowiązany był do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie ww. urządzenia w pasie drogowym. Brak wniosku spowodował, że nie wydano decyzji zezwalającej na umieszczenie.

Po przeprowadzeniu postępowania, GDDKiA ww. decyzją wymierzył Spółce karę pieniężną 25.848,30 zł za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej, tj. gazociągu DN 1000 wraz z linią światłowodową w pasie drogowym autostrady [...], bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Wartości parametrów umieszczonej infrastruktury ustalono na podstawie przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej, w której podano następujące dane: gazociąg o średnicy 0 1200 (1,2 m) o długości 135,49 mb co daje 162,59 m2; światłowód 0 160 (0,16 m) o długości 135,49 mb co daje 21,68 m2. Łączna powierzchnia zajęcia pasa drogowego w poprzek drogi przez rzut poziomy umieszczonych urządzeń wynosiła 184,27 m2 (162,59 m2 + 21,68 m2 =184,27 m2).

Organ odwołał się do art. 40 ust. 1 pkt 2 u.d.p. nakazującego uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Podał też, że zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, sankcjonowane jest decyzją zarządcy drogi wymierzającą karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. według stawki określonej w rozporządzeniu w sprawie wysokości stawek pomnożonej przez liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia oraz liczbę dni zajęcia bez zezwolenia.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd ten uznał skargę za uzasadnioną, a decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił to rozstrzygnięcie. Wskazał, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.d.p. (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), szczególnie jej art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 u.d.p. odnoszące się do wymogu uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi publicznej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Wyjaśnił, że w sprawie Wojewoda Łódzki decyzją z 21 lipca 2020 r. ustalił lokalizację inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu pn.: "Budowa gazociągu DN 1000 Gustorzyn - Wronów, ETAP II Leśniewice - Rawa Mazowiecka wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województw kujawsko-pomorskiego, mazowieckiego, łódzkiego i śląskiego", odcinek nr 2 -kd granicy woj. łódzkiego do ZZUP Pszczonów.

WSA podał, że zgodnie z art. 38 pkt 2 lit. s specustawy gazowej, budowa gazociągów Gustorzyn - Tworóg wraz z infrastrukturą niezbędną do ich obsługi na terenie województw kujawsko-pomorskiego, mazowieckiego, łódzkiego i śląskiego, stanowiła inwestycję towarzyszącą inwestycjom w zakresie terminalu, mając także na uwadze definicję infrastruktury niezbędnej do obsługi zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 7 specustawy gazowej. Podmiotem realizującym inwestycję o której mowa w art. 38 pkt 2 lit. s specustawy gazowej była osoba prawna.

Wyjaśnił, że specustawa gazowa określa zasady przygotowania, realizacji i finansowania inwestycji w zakresie terminalu wymaganych ze względu na istotny interes bezpieczeństwa państwa oraz inwestycji towarzyszących (art. 1 ust. 1). Reguluje również tryb i zasady korzystania z nieruchomości stanowiących pas drogowy dróg publicznych objętych inwestycjami towarzyszącymi inwestycjom w zakresie terminalu. Podstawowym instrumentem prawnym stanowiącym podstawę realizacji danej inwestycji "gazowej" jest wydawana przez wojewodę decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (art. 5), której zakres i elementy określa art. 10 ust. 1 pkt 1 -10 specustawy gazowej, w tym w pkt 8 ujęto, że ma obejmować oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1, w tym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy lub gruntów objętych obszarem kolejowym, jeżeli inwestycja w zakresie terminalu wymaga przejścia przez te grunty, oraz gruntów stanowiących pas drogowy jeżeli inwestycja w zakresie terminalu wymaga budowy lub przebudowy zjazdów na tych gruntach; jeżeli inwestycja w zakresie terminalu wymaga przejścia przez grunty stanowiące własność Skarbu Państwa pokryte wodami, grunty stanowiące pas drogowy lub grunty objęte obszarem kolejowym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu określa sposób, miejsce i warunki umieszczenia na tych gruntach obiektów lub urządzeń; w przypadku gdy inwestycja w zakresie terminalu wymaga budowy zjazdów, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu określa także lokalizację i parametry techniczne zjazdów, a gdy wymaga przebudowy zjazdów - ich parametry techniczne.

Z kolei według art. 24 ust. 1 specustawy gazowej, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, oznaczonych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Ponadto w myśl art. 14b. ust. 1 ww. aktu do inwestycji w zakresie terminalu, wobec której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw w zakresie, w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji lub jej części od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, chyba że inwestor wystąpi o ich wydanie.

Zgodnie zaś z art. 43 ust. 1b specustawy gazowej z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wydana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, stała się ostateczna, wydane inwestorowi decyzje o lokalizacji lub przebudowie zjazdu, decyzje o lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o których mowa w ust. 1a, wygasają w zakresie, w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wydana na podstawie tego wniosku obejmuje skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1, wobec gruntów stanowiących pas drogowy.

Z powyższych uregulowań WSA wywnioskował, że wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu rozstrzyga kwestię zarówno lokalizacji urządzeń i obiektów w pasie drogowym dróg publicznych oraz ustala reguły korzystania z terenu pasa drogowego tych dróg, w granicach wskazanych w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej, w związku z realizacją i umieszczeniem obiektów oraz urządzeń w ramach inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji im towarzyszących.

Dodatkowo podniósł, że specustawa gazowa przewiduje, iż w przypadku gruntów stanowiących pas drogowy dróg publicznych ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje bez odszkodowania (art. 24 ust. 1c), a inwestor z tytułu korzystania z przysługującego mu prawa do wejścia na tego rodzaju grunty nie ponosi żadnych opłat (art. 25a ust. 2 i ust. 4).

Kierując się wspomnianymi przepisami WSA podzielił stanowisko Spółki, że przedstawiona regulacja prawna ma charakter regulacji szczególnej (lex specialis) w stosunku do regulacji u.d.p. w zakresie korzystania z terenu pasa drogowego dróg publicznych na potrzeby inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji towarzyszących. Przepisy specustawy gazowej wyłączają zatem możliwość zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych w tym zakresie. Regulacja specustawy gazowej ma charakter wyjątkowy, gdyż "kumuluje" szereg przepisów prawnych dotyczących rozmaitych kwestii niezbędnych do przygotowania i realizacji opisanego rodzaju inwestycji celu publicznego. Zagadnienia te, unormowane co do zasady w odrębnych aktach prawnych, w tym przypadku zostały uregulowane w jednym akcie prawnym, co podkreśla wyjątkowy i szczególny charakter i cel tej regulacji. Celem tym jest zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnej realizacji inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji towarzyszących, w szczególności, poprzez uproszczenie procedur formalnoprawnych i skumulowanie różnego rodzaju skutków prawnych niezbędnych dla realizacji inwestycji w jednym indywidualnym administracyjnym akcie prawnym - decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie terminalu.

Szczególny charakter tej regulacji podkreślać miała również treść art. 43 ust. 1a i ust. 1b specustawy gazowej, które przewidują wygaśnięcie wydanych już na rzecz inwestora decyzji o zezwoleniu na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu obejmująca skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy wobec gruntów stanowiących pas drogowy, stała się ostateczna.

Sąd I instancji zalecił, aby rozpoznając ponownie sprawę organ rozważył wskazane wyżej okoliczności.

Z wyrokiem WSA nie zgodził się organ – GDDKiA, który zaskarżył orzeczenie w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego:

a. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492.) przez błędną wykładnię, gdyż Sąd dokonał oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, bowiem Sąd I instancji dopuścił umieszczenie (trwania w gruncie) urządzenia obcego w pasie drogowym bez wydanej w tym przedmiocie osobnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, pomimo braku wskazania w art. 24 ust. 1 ustawa o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w sektorze naftowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 630, t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1687; dalej: Specustawa), wyraźnej możliwości bezpłatnego umieszczenia w pasie drogowym urządzenia obcego bez konieczności uzyskania uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydane przez zarządcę drogi;

b. art.40 ust. 12 pkt. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 24 ust. 1 i ust. 1c, art. 25a ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 43 ust. 1b Specustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym Strona nie była zobowiązana do uzyskania decyzji o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych wydanej przez zarządcę drogi, a organ nie był uprawniony do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji gdy przepisy specustawy odnoszą się jedynie do etapu realizacji inwestycji i poza swoim zakresem pozostawiają kwestię ustalenia prawa do "umieszczenia" w pasie liniowych urządzeń obcych, które są już etapem przypadającym po zrealizowaniu inwestycji, przy czym ustawa ta stanowi regulację szczegółową, zatem powinna być interpretowana ściśle, co potwierdza również decyzja Wojewody Łódzkiego z 15 listopada 2021 r. nr 10/2021 (str. 12 uzasadnienia);

c. art. 1 ust 1, art. 14b ust. 1 i art. 43 ust. 1b Specustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te wyłączają stosowanie art.40 ust. 12 pkt. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., w sytuacji gdy Sąd pominął, że czym innym jest lokalizowanie urządzeń obcych w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a czym innym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem określonego urządzenia w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.), a wyłączenie określone Specustawą obejmuje jedynie przygotowanie i realizację inwestycji (lokalizowanie jej w pasie drogowym), a z regulacji tej nie wynika, że przedmiotowe wyłączenia obejmują czas pozostawania inwestycji na nieruchomości, tj. czas po zakończeniu procesu przygotowania i realizacji/budowy inwestycji, przy czym z samej treści art. 43 ust. 1b Specustawy wynika, że wygasają jedynie decyzje o lokalizacji w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, a zatem obejmujące stany faktyczne regulowane przez art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., tj. lokalizacja urządzeń obcych, a nadal w mocy pozostają przepisy dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, co wynika również z samego brzmienia art. 38 ust. 3a pkt 3 u.d.p.;

d. art. 24 ust. 1 w zw. z art. 14b i art. 43 ust. 1b Specustawy poprzez ich błędną wykładnię i wskazanie, że wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu rozstrzyga kwestię zarówno lokalizacji urządzeń i obiektów w pasie drogowym dróg publicznych oraz ustala reguły korzystania z terenu pasa drogowego tych dróg, w granicach wskazanych w art. 24 ust. 1 Specustawy, w związku z realizacją i umieszczeniem obiektów oraz urządzeń w ramach inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji im towarzyszących, w sytuacji gdy ustawodawca nie odnosi się w żadnym aspekcie do rozstrzygnięcia w tych przepisach kwestii umieszczenia w pasie drogowym urządzenia obcego, wymienia jedynie określone czynności które może nieodpłatnie podejmować inwestor w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją, lecz jedynie w zakresie "prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii", a w powstałym zakresie, skoro jest to lex specialis, zastosowanie mają przepisy ogólne, o czym świadczy odniesienie się przez ustawodawcę do konkretnych aktywności inwestora oraz do etapu przygotowawczego i realizacji inwestycji, co przejawia się w odwołaniu do m.in. decyzji o zezwoleniu na lokalizację urządzenia obcego, a nie kwestii jego zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia (trwania) w nim danego urządzenia, które regulowane jest innymi przepisami u.d.p., jak art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.;

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem Sąd w uzasadnieniu wskazał, że uchyla zaskarżoną decyzję z uwagi naruszenie prawa procesowego, a także:

- Sąd nie wskazał jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone,

- Sąd pominął okoliczność, że prawidłowo zebrano materiał dowodowy i dokonano jego prawidłowej oceny z uwzględnieniem faktów wynikających z obowiązujących norm prawa,

- nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż jest on pełny, a merytoryczna decyzja została wydana w oparciu niekwestionowane ustalenia faktyczne, a strona postępowania w żadnym ze swoich pism nie zarzuciły błędów, zarówno merytorycznych jak i formalnych odnośnie nałożonej kary administracyjnej,

- ma miejsce brak wykazania przez Sąd I instancji, że rzekome uchybienia miały jakikolwiek wpływ na wynik postępowania;

b. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w tym:

- braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie wskazania, które przepisy postępowania – zdaniem Sądu – zostały naruszone, przy czym Sąd I instancji powołał się jedynie ogólnikowo na przepisy materialne określające możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 24 i art. 25a Specustawy) oraz na przepisy dot. specjalistycznego charakteru tej ustawy, tj. art. 14b oraz art. 43 ust. 1a i 1b Specustawy, a zatem w żadnym miejscu uzasadnienia me wskazano jakie przepisy postępowania zostały naruszone i jakie działania ma podjąć organ po uchyleniu zaskarżonej decyzji,

- dodatkowo wskazane przez Sąd naruszone przepisy pozostały bez jakiegokolwiek komentarza czy wskazania na czym polegało ich naruszenie czy w błędnej wykładni czy nieprawidłowym zastosowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia; tego rodzaju uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowości rozstrzygnięcia nie można zweryfikować,

ewentualnie:

c. w przypadku nawet gdyby przyjąć, że wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowiło omyłkę Sądu, a Sąd I instancji chciał zarzucić organowi faktyczne naruszenie prawa materialnego i zastosowanie powinien mieć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., to również w tym przypadku stwierdzić należy, że przepis ten został naruszony, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, a Sąd I instancji nie wykazał, że rzekome uchybienia w zakresie prawa materialnego (art. 24 i art. 25an art. 14b oraz art. 43 ust. 1a i 1b), miały wpływ na wynik sprawy szczególnie, że nie zostało wskazane, czy zachodzi błędna wykładnia czy niewłaściwie zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organy.

Wskazując na powyższe GDDKiA wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, to o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w pełnej wysokości wynikającej z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący kasacyjnie GDDKiA powołał argumenty na poparcie zarzutów.

W piśmie procesowym z 21 maja 2024 r. oświadczył, że prostuje treść skargi kasacyjnej w ten sposób, że odniesienie do Specustawy oznacza odniesienie do ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2022 r., poz. 1261) i wszystkie odniesienia i cytaty przepisów w skardze kasacyjnej odnoszą się do ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wnosiła o oddalenie środka odwoławczego, zasądzenie od SKO kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu zawiera usprawiedliwione podstawy.

Należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, podobnie jak druga strona – spółka, która w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej także oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Wymaga także podniesienia, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skoro nie wystąpiły przypadki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny był związany podstawami skargi kasacyjnej, na mocy art. 183 § 1 w zw. z art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt 2) lit. b) petitum skargi kasacyjnej jako najdalej idący. Zasadność jego bowiem wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych uchybień, objętych zarzutami skargi kasacyjnej i w rezultacie skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bez potrzeby badania pozostałych zarzutów. W ocenie składu orzekającego, wspomniany zarzut należało uznać za usprawiedliwiony.

Należy przypomnieć, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę tego (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, na przykład nie zawiera przedstawienia stanu sprawy w sposób wymagany tym przepisem, czy też nie wskazuje i nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 39; wyrok NSA z 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1620/10, opubl. podobnie jak niżej powoływane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie o braku możliwości przez Sąd odwoławczy kontroli orzeczenia WSA dotyczy również orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, niespójny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. ww. uchwała NSA w sprawie II FPS 8/09; wyroki NSA z: 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1620/10; 10 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1439/17; 30 maja 2012r., sygn. akt II GSK 620/11; 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 908/22; 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 992/09).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone zachowanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony więc wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wymienionych w art. 141 § 1 p.p.s.a., gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni adekwatnie do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, czy przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11), nie wspominając o wewnętrznej niespójności uzasadnienia, nie pozwalającej na jednoznaczne ustalenie stanowiska WSA.

Powinno uzasadnienie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, które powinno obejmować relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy przed sądem administracyjnym. W części tej nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie (por. ww. uchwała NSA w sprawie II FPS 8/09; A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II., LEX/el.2021, komentarz do art. 141 § 4, t. 8).

Z kolei wymagany przez art. 141 § 4 p.p.s.a. element - wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie obejmuje podanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej, w tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopiero ich ocena przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Zatem, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, gdyż tylko wtedy sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, tj. przyrównać przyjęty stan faktyczny do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalić na tej podstawie treść wyroku (por. uzasadnienie ww. uchwały NSA w sprawie II FPS 8/09). Oznacza, że sąd I instancji podejmując rozstrzygnięcie nie może poprzestać na wskazaniu jedynie podstawy swego rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 (powinien dokładnie określić zastosowaną jednostkę redakcyjną) czy art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ.

Odnosząc powyższe założenia do sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną oraz konfrontując go z zarzutami skargi kasacyjnej, należy zgodzić się z organem, że Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie zawiera – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 1§ 4 p.p.s.a. – takiego uzasadnienia, które realizowałoby wymóg przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia przez Sąd kasacyjny. Jak wynika z cytowanej uchwały NSA w sprawie II FPS 8/09 prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (s. 4 uzasadnienia), co potwierdził WSA powołując jako podstawę uchylenia ww. decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jednocześnie nie określając na czym uchybienia przepisom postępowania (także bez wyszczególnienia przepisów postępowania, które uznał za naruszone) miałyby polegać.

Przyjmuje się w orzecznictwie, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej jako przepis wynikowy i zarzut jego naruszenia powinien być powiązany z innymi przepisami postępowania administracyjnego których naruszenie przez organ nakazywało Sądowi I instancji uwzględnienie skargi. Jednakże, jeżeli WSA nie określi, które przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, zostały naruszone, to autor skargi kasacyjnej nie ma możliwości prawidłowej konstrukcji zarzutu podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przy tym Sąd I instancji w rozważaniach przywołał jedynie decyzję Wojewody Łódzkiego z 21 lipca 2020 r. o lokalizacji inwestycji towarzyszącej, która nie została włączona do materiału dowodowego. Natomiast organ powoływał się na inną decyzję – decyzję Wojewody Łódzkiego z 15 listopada 2021 r, do której ani pozostałych materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie WSA się nie odniósł w ramach oceny prawnej ustaleń faktycznych organu. W tej sytuacji powstały istotne wątpliwości, jakie dowody posłużyły do oceny stanu faktycznego przyjętego przez organ oraz jaki stan faktyczny został zaakceptowany przez WSA.

Należy podkreślić, że Sąd I instancji, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji, w uzasadnieniu powoływał zaś przepisy prawa materialnego, te zastosowane przez organ, zdaniem WSA nieprawidłowo, jak art. 40 ust. 1, 2, 12 u.d.p. oraz te, niezastosowane przez GDDKiA, jak: art. 10 ust. 1, art. 14b ust. 1, art. 24 ust. 1, 1c, art. 25a ust. 2 i 4, art. 38 pkt 2 lit. s, art. 43 ust. 1a i 1b specustawy gazowej. Wyłączając zastosowanie art. 40 u.d.p., Sąd I instancji jako przeciwstawienie wskazał wymienienie w zasadzie kilku przepisów specustawy gazowej, z uzasadnieniem, że przedstawiona regulacja ma charakter regulacji szczególnej (lex specialis, s. 8 uzasadnienia wyroku). Trudno uznać za wyjaśnienie podstawy materialnoprawnej przywołanie szeregu przepisów z odwołaniem się do ogólnych stwierdzeń, bez bliższej ich analizy, nie wspominając o wykładni przywołanych uregulowań, szczególnie w kontekście przywoływanej tezy, że specustawa gazowa jest lex specialis względem ustawy o drogach publicznych w przypadkach umiejscawiania, "leżenia" urządzenia w gruncie, co pozwoliłoby na ocenę stanowiska WSA, obecnie – niemożliwą z powodu opisanych mankamentów uzasadnienia wyroku.

Podsumowując, w wyroku WSA zabrakło oceny prawnej ustaleń faktycznych, a tym samym możliwości oceny przez Sąd kasacyjny, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w dalszej kolejności pozwalającej sądowi kasacyjnemu kontrolę oceny przepisów prawa materialnego przyjętych przez WSA, a tutaj w zasadzie tylko zacytowanych przez WSA, co było szczególnie istotne wobec podważania przez WSA podstawy materialnoprawnej kontrolowanej decyzji. Tym samym zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli instancyjnej.

Wobec powyższego uzasadniony okazał się zarzut zgłoszony w pkt 2) lit. b) petitum skargi kasacyjnej i powiązany z nim zarzut z lit. a) w części podnoszącej, że WSA zarzucając organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wskazał żadnego przepisu postępowania, któremu miał uchybić GDDKIA i czy dokonał prawidłowych ustaleń, i dlatego organ nie miał podstaw do powiązania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z naruszeniem przepisów postępowania.

Wskazane uchybienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku czynią przedwczesnym dokonanie oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, gdyż WSA w istocie nie dokonał prawidłowej kontroli ustalonego przez organ stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając skargę Spółki, Sąd I instancji powinien raz jeszcze ocenić legalność zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na ustalenia faktyczne, czy rzeczywiście były niesporne, a także dokonać oceny podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona na rzecz organu stanowi kwota 388 zł zwrot wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika GDDKIA (1800zł), który występował przed Sądem I instancji , a który sporządził i wniósł skargę kasacyjną.