Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2018/2019 I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę.

Skarżąca M.Z. wywiodła pismem z dnia [...] marca 2020 r. skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2018/2019 żądając wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy, ustalenia osób winnych naruszenia terminu do załatwienia sprawy, a także powzięcia kroków mających na celu zapobieżeniu naruszeniom prawa w przyszłości.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ostatnią decyzję dotyczącą zasiłku rodzinnego oraz świadczeń wychowawczych miała przyznaną w 2018 r. Wnioski na dalsze okresy zasiłkowe zostały złożone w terminach i poprawnie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Dnia [...] listopada 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r. wysłała pisma do organu z zapytaniem kiedy zostanie wydana decyzja a środki zostaną jej wypłacone. Na rzeczone pisma nie otrzymała od organu odpowiedzi a termin do załatwienia sprawy został dochowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi lub o oddalenie skargi w całości.

Organ argumentował, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca nie wniosła ponaglenia do organu, w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Pisma skarżącej z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] stycznia 2020 r., o których mowa w skardze, nie są bowiem ponagleniami w rozumieniu art. 37 k.p.a., a jedynie prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. Tym samym skarżąca nie dopełniła formalnoprawnego obowiązku poprzedzenia złożenia skargi na bezczynność złożeniem ponaglenia. Ponadto skarga nie spełnia wymogów formalnych bowiem została złożona w jednym egzemplarzu, nie dołączono do niej oryginałów lub odpisów załączników, a tylko kserokopie pism, nie wskazano nr PESEL skarżącej, nie dookreślono charakteru prawnego złożonego pisma, a w konsekwencji jego przedmiotu.

Jak dalej między innymi podano, skarżąca w dniu [...] sierpnia 2018 r. złożyła w MOPS wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2018/2019. W dacie natomiast [...] marca 2020 roku Wojewoda D. wydał informację nr [...]dotyczącą świadczenia wychowawczego na okres 2018/2019. Organ zaznaczył, że właściwość organu w sprawie wynika z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r. poz. 1428), którą od dnia 1 stycznia 2018 r. wprowadzono zmiany w zakresie organizacji rozpatrywania spraw dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zmiany polegają na przeniesieniu kompetencji orzeczniczej z marszałka województwa na wojewodę. W związku z powyższym organ przejął do realizacji ponad 15.000 spraw zaległych, (w tym ponad 7.000 spraw, w których w ogóle nie wszczęto postępowania). Dodatkowo w 2018 r. oraz 2019 r. do organu wpłynęło łącznie 34.526 nowych wniosków. Dlatego też, ze względu na bardzo dużą liczbę prowadzonych obecnie postępowań, występują opóźnienia w wydawaniu rozstrzygnięć. Jeśli zatem w ogóle w niniejszej sprawie doszło do bezczynności, to nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej poniżej jako "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność. Z tej przyczyny, w takim właśnie trybie niniejsza sprawa została rozpoznana.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie strona skarżąca pismami z dnia [...] listopada 2019 r. oraz [...]stycznia 2020 r. – skierowanymi wprawdzie do Wojewody (a ściślej – do Urzędu Wojewódzkiego) - prosiła o udzielenie informacji, kiedy zostanie jej przesłana decyzja w sprawie, albowiem upłynął okres roku od złożenia wniosku oraz generalnie okazała niezadowolenie z powodu opieszałości organu i w rezultacie cyt.: "zbywania interesantów", zaś w ostatnim z wymienionych pism zarzuciła, że nie otrzymała odpowiedzi na poprzednie pismo z [...] listopada, gdy organ, cyt.: "ma jakiś konkretny termin na udzielenie odpowiedzi na pismo od interesanta".

W tej sytuacji Sąd uznał, że strona skarżąca występująca w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, de facto wyczerpała tryb zaskarżenia, gdyż to rzeczą organu było odpowiednie zakwalifikowanie złożonych pism jako ponaglenia w sprawie oraz nadanie im właściwego biegu celem rozpatrzenia na gruncie art. 37 k.p.a. Intencje bowiem strony skarżącej były jasno wyartykułowane – zmierzały do wywarcia wpływu na organ by postępowanie uległo wreszcie zakończeniu, ponieważ nie załatwiono sprawy w terminie. Wobec tego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody zostały w niniejszej sprawie spełnione, uwzględniając nadto, że braki formalne skargi skarżąca uzupełniła na wezwanie Sądu w terminie. Nie zaistniały zatem podstawy do odrzucenia skargi.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że materialnoprawną oraz procesową podstawą kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego są przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.) dalej także jako "u.p.p.w.d." wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze: pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej oraz wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W tym przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11 u.p.p.w.d. (art. 16 ust. 5 u.p.p.w.d.). Natomiast gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku, o którym mowa w ust. 1 wówczas przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, który ustala prawo do świadczenia wychowawczego od miesiąca złożenia wniosku (art. 16 ust. 8 pkt 1 i ust. 9 u.p.p.w.d.).

Powołane przepisy art. 11 i art. 16 u.p.p.w.d. nie określają szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie mają ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy to w szczególności terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 k.p.a., co wynika wprost z art. 28 u.p.p.w.d.

Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte.

W takim kontekście trzeba również wspomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej ogólnej reguły procesowej sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Jak już była o tym mowa wyżej, dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca zastrzegł dłuższe terminy- odpowiednio miesiąc lub dwa miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiła tak rozumiana bezczynność. Lektura akt administracyjnych sprawy skłania do konstatacji, że organ przekroczył znacznie wynikający z art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy mimo że skarżąca się tego domagała. W rozpoznawanej sprawie żaden z przewidzianych w art. 35 k.p.a. terminów załatwienia sprawy nie został zatem dotrzymany a to wskazuje, że bez wątpienia organ naruszył terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz zasady postępowania sformułowane w art. 8 oraz 12 § 1 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), wobec czego zobowiązano organ w pkt. I sentencji wyroku do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II sentencji wyroku. Przy ocenie charakteru bezczynności, która niewątpliwie wystąpiła, Sąd uwzględnił długi okres, jaki upłynął od przekazania wniosku do Wojewody ([...] września 2018 r.). Kilkunastomiesięcznego okresu zwłoki nie można uznać jako znajdujący usprawiedliwienie nawet przy uwzględnieniu bardzo dużej ilości wniosków przypadających do rozpatrzenia.

Sąd oddalił skargę w pozostałej części (w pkt III sentencji wyroku), to znaczy w zakresie żądania skargi o ustalenie osób winnych naruszenia terminu do załatwienia sprawy oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniu prawa w przyszłości. Taki zakres skargi nie znajduje bowiem żadnego oparcia w przepisach prawa wyznaczających kognicję sądów administracyjnych. Po myśli art. 3 p.p.s.a.:

"§ 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) 1 postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

§ 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach."

Jak wynika zatem wprost z brzmienia zacytowanego przepisu art. 3 p.p.s.a. oraz z treści przytoczonego wyżej na wstępie art. 149 p.p.s.a. nie jest możliwe ustalanie przez sądy administracyjne ani osób winnych naruszeniom prawa w organach administracji publicznej, ani podejmowanie działań celem zapobieżeniu takim naruszeniom.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji.