Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Kampinos od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 676/19 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy Kampinos w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. K. na rzecz Wójta Gminy Kampinos kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. II SAB/Wa 676/19, po rozpoznaniu skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy Kampinos w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał Wójta Gminy Kampinos do rozpoznania wniosku P. K. z 13 sierpnia 2019 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy Kampinos nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Wójta Gminy Kampinos na rzecz P.K. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

P. K. wnioskiem z 13 sierpnia 2019 r., skierowanym do Wójta Gminy Kampinos, zażądał udostępnienia w formie dokumentu elektronicznego w formacie PDF, obowiązującego w dniu złożenia wniosku projektu stałej organizacji ruchu na drodze asfaltowej biegnącej po działce ewidencyjnej nr 127 w sołectwie Stare Gnatowice.

W odpowiedzi na ww. wniosek jego adresat pismem z 29 sierpnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że Gmina jest w posiadaniu żądanego projektu i że jest on dostępny do wglądu, w godzinach pracy urzędu. Dodatkowo pismem z 10 września 2019 r. powiadomiono stronę, że na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) niemożność udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku wynika z faktu, że tut. Urząd nie dysponuje wersją elektroniczną przedmiotowej dokumentacji oraz nie jest w posiadaniu urządzeń skanujących, umożliwiających digitalizację dokumentacji (istotna część dokumentu ma formę graficzną na nośniku papierowym o niestandardowych wymiarach, niekompatybilnych z urządzeniami stanowiącymi wyposażenie Urzędu Gminy Kampinos). Jednocześnie w ślad za przytoczoną odpowiedzią z 29 sierpnia 2019 r. ponownie powiadomiono, że wnioskowany dokument jest dostępny w siedzibie Urzędu.

Wobec nie otrzymania żądanej od organu informacji, P. K. wywiódł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy Kampinos.

Zarzucił mu naruszenie:

1) art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. jako podstawę do udostępniania informacji o działalności Wójta Gminy Kampinos w zakresie, w jakim wykonuje on zadania określone w przepisach i ograniczenie przez Wójta Gminy Kampinos prawa do informacji o działalności Wójta Gminy Kampinos,

2) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku,

3) art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w którym Wójt Gminy Kampinos jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem.

Wobec powyższego wniósł o:

1) zobowiązanie Wójta Gminy Kampinos do rozpatrzenia wniosku z 13 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zgodnym z wnioskiem,

2) zasądzenie od Wójta Gminy Kampinos zwrotu kosztów postępowania,

3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) wymierzenie Wójtowi Gminy Kampinos grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wobec nie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdził też, że co do zasady skarga jest niezasadna, bowiem organ nie dopuścił się bezczynności. Skarżący nie zareagował na informację zawartą w piśmie z 29 sierpnia 2019 r., tj. nie zwrócił się do organu z żadnymi uwagami, które podniósł dopiero w skardze, w której wskazał, że przyjazd do Urzędu Gminy w Kampinosie jest dla niego niezwykle utrudniony (wymaga skorzystania z urlopu w pracy). W związku z tym postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji prowadzone było dalej i do dziś nie zostało zakończone. 10 września 2019 r. do skarżącego zostało skierowane powiadomienie o przyczynach niemożności udostępnienia informacji w postaci zeskanowanego dokumentu w formacie PDF. Jednocześnie pouczono skarżącego o tym, że jeśli nie zajmie stanowiska co do sposobu i formy udzielenia mu informacji, to w trybie art. 14 ust. 2 zd. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podjęta zostanie decyzja o umorzeniu postępowania.

Orzekając jak w wyroku z 11 grudnia 2019 r. II SAB/Wa 676/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że adresat wniosku, co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Nie budzi też wątpliwości, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna. Wniosek dotyczył bowiem materii, z którą styka się każdy człowiek – czy to jako pieszy czy jako uczestnik ruchu kołowego. Tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można więc traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem immanentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela.

Powyższe okoliczności nie były sporne i nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Natomiast oznaczenie zakresu przedmiotowego wniosku, jak i sposobu jego załatwienia, należy wyłącznie do wnioskodawcy. Pytany podmiot zwolni się więc z zarzutu bezczynności tylko wtedy, gdy zrealizuje żądanie w sposób oznaczony we wniosku. Oczywiście dotyczy to sytuacji, gdy jest w posiadaniu żądanych danych i ma możliwości techniczne realizacji wniosku w formie w nim oznaczonej. Treść odpowiedzi organu z 10 września 2019 r. świadczy o tym, że organ nie zwolnił się skutecznie z zarzutu bezczynności. Nie każde bowiem zachowanie pytanego podmiotu jest w stanie ekskulpować go. Może tego dokonać wyłącznie takie działanie, które znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa i w rzeczywistym stanie faktycznym. Jak zaś wynika z treści przywołanego pisma organu, niemożność uwzględnienia wniosku w oznaczonej przez stronę formie, organ upatruje nie w braku dysponowania urządzeniami technicznymi zdolnymi dokonać skanu dokumentu, a w tym, że część owych dokumentów ma format większy od rozmiaru skanera. Przy czym znamiennym jest, że prezentując swoje stanowisko w piśmie z 10 września 2019 r. organ nie wyjaśnił tego, czy jest w stanie podzielić skan owych ponadnormatywnie dużych dokumentów na kilka oddzielnych skanów. Brak wyjaśnienia przez organ powyższej kwestii jest zaś o tyle istotny, że w niniejszej sprawie, pomysł na taki właśnie sposób załatwienia sprawy (częściowe zeskanowanie mniejszych elementów dokumentu o dużym formacie) podsunął organowi wnioskodawca w piśmie z 23 września 2019 r. Obowiązkiem organu było więc odniesienie się także do powyższego. Brak wyjaśnienia odnośnie możliwości rozpoznania wniosku strony w sposób opisany przez wnioskodawcę w piśmie z 23 września 2019 r. uniemożliwia więc Sądowi I instancji stwierdzenie, ze pytany organ faktycznie nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi mu rozpoznanie wniosku strony w sposób i formie oznaczonej przez wnioskodawcę.

To w konsekwencji uniemożliwiało uwzględnienie wniosku organu o oddalenie skargi. W tym stanie sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku, rozstrzygając o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia przede wszystkim szybkość reakcji organu na wniosek. Brak zaś jest dowodów na to, aby sposób procedowania organu wynikał z jego złej woli i chęci utrudnienia obywatelowi dostępu do informacji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe, rozpoznając skargę Sąd I instancji nie mógł uwzględnić wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny. Wniosek ten został więc oddalony w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Na marginesie Sąd I instancji wyjaśnił, że poinformowanie wnioskodawcy pismem z 10 września 2019 r. o możliwości umorzenia postępowania w razie braku zajęcia przez stronę stanowiska co do sposobu i formy udzielenia informacji, nie sprawiło, że organ wybronił się skutecznie od zarzutu bezczynności. Strona zajęła bowiem stanowisko w powyższym zakresie w piśmie z 23 września 2019 r. Pomijając trafność stanowiska organu wyrażonego w piśmie z 10 września 2019 r., do dnia wydania wyroku w sprawie organ nie powiadomił Sądu o wydaniu postanowienia [powinno być decyzji] umarzającego postępowanie. Skoro więc organ w sposób formalny nie załatwił sprawy, a tylko zapowiadał taki sposób jej załatwienia, to w chwili obecnej nie może skutecznie wywodzić, że nie pozostaje w bezczynności.

Nadto, w realiach faktycznych niniejszej sprawy nie zachodziła przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi. Zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach skarg na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie zachodzi konieczność uprzedniego występowania do organu, którego bezczynność strona chce zwalczać, z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa. Specyfiką postępowania w przedmiocie udostępniania informacji publicznej jest bowiem jego szybkość. Stawianie więc dodatkowych wymogów formalnych dla skutecznego wywiedzenia skargi na bezczynność w sprawach tego typu, przeczyłoby w sposób oczywisty powyższemu celowi – tj. zapewnieniu obywatelom szybkiego i nieskrępowanego dostępu do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2019 r. II SAB/Wa 676/19, wniósł Wójt Gminy Kampinos. Zaskarżając wyrok w pkt 1, 2 i 4 zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i częściowe uwzględnienie skargi w sytuacji, w której organ w sposób właściwy prowadził postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej;

2. art. 149 § 1 pkt 1) w zw. z art. art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co przejawiło się w zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku P. K. z 13 sierpnia 2019 r., mimo że organ dokonał właściwej czynności z zakresu administracji publicznej - wydał uprzednio decyzję umarzającą postępowanie z 24 października 2019 r., a mimo to WSA w Warszawie, choć o istnieniu tej decyzji wiedział, pominął ją jako fakt istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkty 2 i 4 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. o jego umorzenie co do punktu 1, czyli zobowiązania organu do rozpoznania wniosku P. K. z 13 sierpnia 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zażądał też przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania, a na wypadek uwzględnienia skargi kasacyjnej o odstąpienie od obciążania kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosi, że "w sprawie niniejszej została wydana decyzja umarzająca postępowanie z 24 października 2019 r. (w uzasadnieniu skarżonego wyroku mylnie nazywana "postanowieniem"), która to decyzja została wydana na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 [u.d.i.p]. Sąd miał wiedzę o tej decyzji - znajduje się ona w aktach sprawy. W związku z tym, że pełnomocnik organu zapoznawał się z aktami w dniu 6 grudnia 2019 r., wiedział, że odpis tejże decyzji tam się znajduje, a zatem zbędne było dodatkowe składanie odpisu tej decyzji do akt przez sam organ."

Stwierdzenie to nie do końca odpowiada prawdzie, bowiem przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji (11 grudnia 2019 r.) w aktach sprawy (i w aktach sądowych, i tych nadesłanych przez organ) nie było decyzji Wójta Gminy Kampinos z 24 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Kopia tej decyzji (oraz decyzji SKO z 14 stycznia 2020 r. utrzymującej ją w mocy) znalazła się w aktach sprawy dopiero jako załącznik do odpowiedzi na skargę kasacyjną (k. 146, 179 i 203 akt sądowych). Miało to miejsce 10 lutego 2020 r. Sąd I instancji również nie potwierdzał, że miał wiedzę o wydanej decyzji.

Tym niemniej faktem jest, że w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji decyzja Wójta Gminy Kampinos z 24 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, występowała w obrocie prawnym, czego Sąd I instancji nie mógł uwzględnić wydając wyrok. Jednak umorzenie przez organ postępowania w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., obiektywnie czyniło bezprzedmiotowym (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W tym sensie zarzuty skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63), wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, nawet z naruszeniem terminu, w jakim miało to nastąpić, wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi poprzez zobowiązanie organu do dokonania tej czynności. Postępowanie sądowe stało się w tej części bezprzedmiotowe w rozumieniu powołanego przepisu.

Okoliczność wydania przez Wójta Gminy Kampinos decyzji z 24 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania jest natomiast na tyle istotna dla poprawnej oceny zarzutu bezczynności organu i charakteru tej bezczynności, że uchylenie zaskarżonego wyroku w wyniku uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, powoduje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Niezależnie bowiem od przyczyny, z powodu której Sąd I instancji nie mógł uwzględnić tego faktu przy wydaniu zaskarżonego wyroku, ocena bezczynności organu musi w takiej sytuacji zostać przeprowadzona niejako "od nowa", czego nie może uczynić Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem istota sprawy rozpoznana zostałaby po raz pierwszy dopiero przez sąd drugiej instancji. "Treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. (...) "Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 1a obejmuje wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, także formę określoną w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. W ujęciu wyjaśnianego przepisu obowiązek sądu ustalenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ma zatem szeroki zakres" (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 149).

Zauważyć przy tym należy, że orzeczenie zawarte w pkt 3 wyroku Sądu I instancji o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny, jak wynika z uzasadnienia wyroku) nie może mieć w powyższych okolicznościach samodzielnego bytu, bez ponownej oceny bezczynności organu. Dlatego też wyrok został uchylony w całości i w takim też zakresie sprawa musi zostać ponownie rozpoznana.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Nie było przy tym podstaw do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, czego żądał skarżący, bowiem gdyby we właściwym czasie również on poinformował o wydaniu decyzji przez organ, orzeczenie Sądu I instancji mogło być inne.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.