Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu K. B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2026 r., nr SKO.WT/430/3658/2025 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 6 listopada 2025 r. nr: [...], Burmistrz P., postanowił zmienić od dnia 1 października 2025 r. decyzję nr [...] z dnia 21 sierpnia 2025 r. w części dotyczącej odpłatności ten sposób, że K. B. będzie ponosiła odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K. w wysokości 4.907,79 zł miesięcznie, co stanowi 70% jej dochodu.

Pismem z dnia 20 listopada 2025 r. A. B. (opiekun prawny K. B.) wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa i zasad ustalania dochodu, polegające na błędnym wyliczeniu dochodu jej córki i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie odpłatności. Odwołująca wskazała na środki brutto wypłacanie jej córce przez ZUS. Nadmieniła, iż od 2025 r. dokonywane są potrącenia komornicze. Nadto przez Sąd Rejonowy w S. zostały zasądzone z dniem 8 września 2025 r. alimenty w wysokości 650 zł. Z poczynionych przez odwołującą wyliczeń wynika, że kwota, która wpłynęła na jej konto poczynając od miesiąca maja do września to kwota 3.250 zł. 70% z tej kwoty to 2.275 zł nie zaś 4.907,79 zł wyliczone przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 20 stycznia 2026 r. nr SKO.WT/430/3658/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium po przywołaniu art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej wskazało, iż kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest wysokość dochodu K. B.. Jak wynika z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2025 r. kwota świadczenia brutto za miesiąc czerwiec 2025 r. wyniosła 4.489,63 zł, kwota świadczenia brutto za miesiąc lipiec 2025 r. wyniosła 4.489,63 zł, z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 września 2025 r. wynika, że kwota świadczenia brutto za miesiąc wrzesień 2025 r. wyniosła 4.738,54 zł. Do dochodu strony wlicza się rentę w wysokości 1.878,91 zł brutto, dodatek dopełniający w wysokości 2.610,72 zł brutto. Potrącenia to zaliczka na podatek w wysokości 239 zł i składka na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 404,07 zł. Organ zwrócił uwagę, iż ZUS podał, że dodatek pielęgnacyjny wynosi 0,00 zł.

Zgodnie z zaleceniami Kolegium zawartymi w zaskarżonej decyzji organ I instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę winien bezspornie ustalić dochód K. B. i winien wskazać na podstawie jakich dokumentów do jej dochodu został wliczony dodatek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł oraz wyrównanie dodatku dopełniającego w wysokości 648,73 zł.

Organ odwoławczy wskazał końcowo, iż stosownie do art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Oznacza to, że w sytuacji wypłacenia jednorazowo zaległych, a należnych świadczeń, ta jednorazowa wypłata powiększa w odpowiedniej części dochód za każdy kolejny miesiąc z osobna. Skoro K. B. wypłacano jednorazowo zaległe alimenty, to zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej poszczególne świadczenia należne miesięcznie w kwocie po 650 zł powinny powiększać jej ustalony dochód w kolejnych miesiącach. Jednakże z akt sprawy nie wynika, kiedy zostały jej wypłacone alimenty i zatem nie można ustalić w jakich miesiącach powiększają jej dochód. Nadto Kolegium wskazało, iż potrącenia, że świadczeń z systemu emerytalno-rentowego regulują odrębne przepisy. W konsekwencji realny dochód K. B., rozumiany tak jak w języku powszechnym, jest zupełnie inny niż dochód na gruncie ustawy o pomocy społecznej stanowiący podstawę ustalenia opłaty za pobyt w DPS. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dochód pomniejsza się jedynie w przypadku potrąceń alimentacyjnych.

Pismem z 23 stycznia 2026 r. A. B. jako opiekun prawny K. B. wniosła sprzeciw od decyzji organu odwoławczego. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wprost wynika, iż sytuacja finansowa skarżącej uległa bez wątpienia pogorszeniu i powinna zostać uwzględniona w niniejszym stanie faktycznym,

2) art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez niepodpisanie (nieumieszczenie fizycznego podpisu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie) zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy na organie ciąży ustawowy obowiązek podpisania wydawanej decyzji. Zatem przedmiotowa decyzja nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych, gdyż de facto nie jest decyzją administracyjną.

Skarżąca wskazała, że w odwołaniu sposób przejrzysty wyjaśniła swoją bieżącą sytuację zarówno finansową jak i zdrowotną. Organ wydający decyzję nie uwzględnił rzeczywistych kosztów jakie skarżąca ponosi w przypadku prowadzenia gospodarstwa domowego, stanu zdrowia oraz faktu, że ponoszona opłata znacząco przekracza jej możliwości finansowe.

Zdaniem skarżącej decyzja została wydana w sposób sztampowy, bez należytego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W zakresie doręczenia skarżącej decyzji wskazano, iż podpisy zostały złożone na decyzji, która została w wersji elektronicznej przekazana do doręczenia przez Pocztę Polską S.A. Doręczenie następowało w ramach publicznej usługi hybrydowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej przywoływana jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.

Nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego, których skutkiem było wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a. dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

W świetle cytowanych regulacji, wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20).

W pierwszej kolejności, wobec zastrzeżeń skarżącej dotyczących charakteru dręczonego jej pisma, Sąd ustalił, iż decyzja Kolegium została wydania w formie dokumentu elektronicznego a w aktach organu znajduje się materialne odwzorowanie treści dokumentu elektronicznego. Dowodzi ono, iż dokument elektroniczny został podpisany przez 3 członków Kolegium w dacie wskazanej w nagłówku decyzji tj. w dniu 20 stycznia 2026 r. Nie ulega też wątpliwości, iż organ doręczał powyższą decyzję, mającą formę dokumentu elektronicznego, w ramach pocztowej usługi hybrydowej. W takim przypadku dokument elektroniczny zostaje wydrukowany przez Pocztę Polską i przesyłany listem do odbiorcy, który nie posiada skrzynki do e-Doręczeń. Zatem, co do zasady, zgodzić się należy, iż przedłożony wraz ze skargą dokument wydrukowany i doręczony przez Pocztę Polską mógł wzbudzić wątpliwości skarżącej co do jego podpisania przez członków Kolegium - jednak jak już wskazano powyżej - kwestia wydania i podpisania decyzji przez organ odwoławczy jest należycie udokumentowana w aktach.

Powyższe nakazuje przyjąć, że mimo nieprawidłowego wydruku dokumentu elektronicznego dokonanego przez Pocztę Polską, skarżąca zapoznała się z treścią decyzji oraz miała możliwość sporządzenia i wniesienia sprzeciwu. Stąd powyższe uchybienie w toku doręczenia nie daje podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu, jakoby organ odwoławczy naruszył art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.

Przy czym powyższa ocena umożliwia skarżącej skorzystanie z prawa do Sądu i poddanie kwestionowanej decyzji weryfikacji przez WSA. Sprzeciw przysługuje bowiem jedynie od aktu administracyjnego – decyzji administracyjnej.

Przechodząc do rozpatrzenia pozostałych zarzutów sprzeciwu należy wskazać, że zgodnie z powołanym przez Kolegium w skarżonej decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle przywołanych na wstępie przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.

Nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego, których skutkiem było wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a. dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i ponownego rozpatrywania sprawy przez tenże organ.

Innymi słowy, wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20).

Przedstawione przez Kolegium uzasadnienie skarżonej decyzji, w ocenie Sądu, nie daje podstaw do przejęcia, iżby zaistniały okoliczności wskazane w powyższym przepisie a organ wykazał istnienie podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W szczególności, jeśli zdaniem organu dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie były kompletne, powinien on był w pierwszej kolejności wezwać organ I instancji do ich uzupełnienia poprzez przekazanie dokumentów, na podstawie których obliczono dochód skarżącej w sposób opisany w kwestionowanej odwołaniem decyzji organu I instancji. Nadto, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy był władny przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego możliwe było jego skonfrontowanie z dokumentami przekładanymi przez skarżącą oraz skontrolowanie poprawności wyliczenia dochodu skarżącej przyjętego przy ustalaniu odpłatności za pobyt córki w DPS. Także rozważania Kolegium dotyczące, czy to sposobu rozliczania jednorazowego dochodu, czy to potrąceń w ramach świadczeń z systemu emerytalno-rentowego, organ mógł uwzględnić samodzielnie w toku orzekania.

Tym samym, mając na względzie treść zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie nie sposób uznać, aby organ odwoławczy wykazał, iż decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd należało uznać, iż organ odwoławczy wydając skarżoną sprzeciwem decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium.