Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. J. i T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO 4141/62/2022 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia 3 marca 2023 r. (nr SKO 4125/37/21/24141/62/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako: "organ II instancji" "SKO" lub "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. J. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. nr 01/2022, ustalającą opłatę jednorazową za wzrost wartości nieruchomości położonej na działce nr [...], w miejscowości S., Gmina M., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z motywów decyzji ustalono w sprawie wystąpienie wszystkich przesłanek obligujących do ustalenia opłaty jednorazowej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741) – zwanej dalej: "u.p.z.p."

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Rada Gminy M. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. (Dz. Urz. Woj. Dolnoś. z dnia 13 września 2016 r., poz. [...]). Zgodnie z tym aktem, działka nr [...], należąca w chwili wejścia w życie przedmiotowego planu miejscowego do skarżącej, znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem 16MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, symbolem 15KDZ – obszar przeznaczony pod tereny dróg publicznych Z klasy zbiorczej oraz symbolem 1R – obszar przeznaczony pod tereny rolne.

Przed wejściem w życie obowiązującego planu, przeznaczenie nieruchomości wynikało z uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2006 r. (Dz.Urz. Woj. Dolnośl. nr 108, poz. [...] z dnia 2 czerwca 2006 r.), który przewidywał dla nieruchomości położonej na działce nr [...] w S. przeznaczenie rolne z zakazem zabudowy (4R).

Aktem notarialnym z dnia 25 czerwca 2020 r. (repertorium [...] numer [...]) skarżąca wraz z mężem zbyli prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] w S., o powierzchni [...] ha. Zbycie nieruchomości nastąpiło w pięcioletnim okresie przewidzianym w art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p., który liczono od dnia wejścia w życie nowego planu, tj. 12 października 2016 r. O wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty zawiadomiono strony pismem z 29 lipca 2019 r.

W toku postępowania, na zlecenie organu pierwszej instancji wykonany został w dniu 12 listopada 2019 r,. operat szacunkowy, na podstawie którego Wójt Gminy M. wydał w dniu 7 maja 2021 r. decyzję, w której ustalił dla skarżącej jednorazową opłatę w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 15 673, 410 złotych. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, w wynika odwołania złożonego przez skarżącą, z uwagi na okoliczność, że od daty wykonania operatu szacunkowego do wydania decyzji w sprawie upłynęło ponad 12 miesięcy. Organ odwoławczy nakazał zatem ponowne rozpoznanie sprawy, na odstawie aktualizowanego operatu szacunkowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w ramach prowadzono postępowania do akt sprawy dołączono operat szacunkowy wykonany przez A. S., z dnia 18 października 2021 r., według którego wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 39 520 złotych, natomiast po jego uchwaleniu wzrosła do 207 360 złotych. Do operatu dołączono również wydruk z elektronicznej księgi wieczystej, z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość ma powierzchnię [...] ha.

Do operatu wniósł uwagi pełnomocnik skarżącej, zarzucając nieuprawnione zaliczenie do wartości nieruchomości kanalizacji, który wykonana została już po sprzedaży nieruchomości oraz wadliwe przyjęcie do ustalenia wartości nieruchomości jej stanu z chwili oględzin. Do wszystkich zarzutów skarżącej ustosunkowała się autorka operatu, żadnego nie uznając na zasadny.

W dniu 28 października 2022 r. Wójt Gminy M. wydał decyzję nr 01/2022, którą ustalił dla skarżących jednorazową opłatę w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonej w miejscowości S. nr działki [...], o powierzchni [...] ha w wysokości 16 783,86 zł.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca M. J. podniosła, że dokonana w sprawie wycena jej nieruchomości jest krzywdząca, ponieważ w rzeczywistości nie było możliwe uzyskanie takiej kwoty z jej sprzedaży. Wyjaśniła, że w niewielkiej odległości od działki znajduje się nielegalne wysypisko śmieci, które znacząco wpływa na jej atrakcyjność. Dodatkowo wskazała, że nie miała wiedzy przed sprzedażą, że działka ma w rzeczywistości ponad 10 arów powierzchni więcej, ponieważ pomiary wykonane zostały już przez nowego właściciela i nie uwzględniła tego obszaru ustalając cenę sprzedaży.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, decyzją zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wskazało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p.

Stosownie do art. 36 ust.4 u.p.z.p, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa te nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowa opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 i art. 37 ust. 3 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży.

Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie plan miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek:

1. uchwalenie bądź zmiana plan zagospodarowania przestrzennego;

2. wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu;

3. zbycie nieruchomości oraz zgłoszenie roszczenia o opłatę przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W ocenie organu II instancji spełnienie w sprawie wszystkich wymienionych przesłanek nie budzi wątpliwości, a sporządzony w postępowaniu operat szacunkowy z dnia 18 października 2021 r., uzupełniony pismem rzeczoznawcy z dnia 26 listopada 2021 r. stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Jedyną okolicznością budzącą wątpliwości strony jest ustalona wartość nieruchomości po zmianie planu, a co za tym idzie wysokość ustalonej opłaty planistycznej. Kolegium podkreśliło, że operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 39 521,36 zł; wartość rynkową nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 207 360,00 złotych.

Wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W ocenie Kolegium treść operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca dokonał określenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb S. pozwala na przyjęcie, że przy wycenie zostały wyżej wymienione zasady zostały zastosowane.

Rzeczoznawca prawidłowo w ocenie SKO, zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjęła do porównania nieruchomości podobne z nieruchomościami wycenianymi. Określając wartość rynkową nieruchomości, z uwzględnieniem przeznaczenia obszaru położenia nieruchomości według zapisów planu miejscowego z dnia [...] sierpnia 2016 roku, rzeczoznawca prawidłowo przyjęła, że zgodnie z zapisami "poprzedniego" planu nieruchomość oznaczona jako działka [...], obręb S., zgodnie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi M., uchwalonym przez Radę Gminy M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., działka została sklasyfikowana jako teren gruntów rolnych bez prawa zabudowy (4.R).

Wyceniając wartość nieruchomości według zapisów poprzednio obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M., uchwalonego przez Radę Gminy M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., rzeczoznawca majątkowy badaniem objęła rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod uprawy rolne.

Analizą objęto nieruchomości położone na terenie powiatu [...]. Przebadano transakcje z okresu luty-czerwiec 2020 r. Ponadto rzeczoznawca ustaliła, że głównymi czynnikami wpływającymi na wartość rynkową podobnych do wycenianej nieruchomości są lokalizacja - 25 %, poziom kultury rolnej - 25 %, bonitacja - 35 %, kształt działki-15 %.

Na podstawie analizy 11 transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod uprawy rolne ustalono wzrost szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 39 521,36 złotych.

Natomiast wyceniając wartość nieruchomości według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S., uchwalonego przez Radę Gminy M. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., rzeczoznawca przeanalizowała 20 transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Rzeczoznawca przyjął, główne czynniki wpływające na wartość rynkową podobnych do wycenianej nieruchomości, tj.: lokalizacja - 30%, powierzchnia gruntu - 20%, uzbrojenie - 30%;, kształt działki - 20%

Ostatecznie rzeczoznawca majątkowy ustaliła wartość nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 207 360,00 złotych.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a w szczególności zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

SKO podniosło, że Wójt Gminy M. wykazał wszystkie przesłanki do ustalenia renty planistycznej oraz wykazał, że ustalony wzrost wartości nieruchomości pozostawał w wyłącznym związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] sierpnia 2016 roku. Oznacza to, że wzrost wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], obręb S., wykazany w operacie szacunkowym z dnia 20 października 2021 roku, spowodowany był wyłącznie uchwaleniem przez Radę Gminy M. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S., który zmienił przeznaczenie dla powyższej nieruchomości, z terenów użytków rolnych bez prawa zabudowy na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (A.16.MN), tereny rolne (B1.R) oraz tereny dróg publicznych Z - klasy zbiorczej (A15.KDZ).

Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania, w ocenie Kolegium fakt, że prawidłowa powierzchnia działki została ustalona i zmieniona przez nowego właściciela, nie ma znaczenia dla kwestii ustalenia, w oparciu o art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku zapłaty renty planistycznej z powodu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego: Stosownie do powołanych wyżej przepisów ustawy jedynymi przesłankami do ustalenia jednorazowej opłaty jest 1. uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, 2. wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą, planu, 3. zbycie nieruchomości oraz zgłoszenie roszczenia o opłatę przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wszystkie te przesłanki zostały spełnione w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się przez rzeczoznawcę majątkowego do sąsiedztwa nielegalnego wysypiska śmieci i planowanego przebiegu drogi ekspresowej "[...]" są chybione. Kolegium podniosło, że rzeczoznawca majątkowy dokonała oględzin nieruchomości w dniu 17 października 2021 roku i nie stwierdziła w sąsiedztwie przedmiotowej działki nielegalnego wysypiska śmieci. Natomiast projektowany przebieg drogi ekspresowej "[...]" jest na etapie planowana i żadne wiążące ustalenia na dzień dokonywania oszacowania wartości rynkowej nieruchomości (25 czerwca 2020 r.) nie obowiązywały.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. i T. J. wnieśli do tutejszego Sądu skargę, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie skarżącym opłaty na podstawie wadliwej opinii, zawyżającej wartość nieruchomości, bez uwzględnienia sąsiedztwa nieruchomości w postaci nielegalnego wysypiska śmieci oraz oszacowania wartości nieruchomości na dzień 25 czerwca 2020 r. a nie na dzień wejścia w życie nowego planu, tj, na dzień 13 października 2016 r. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenia kwoty opłaty według wartości nieruchomości na dzień 25 czerwca 2020 r., a nie na dzień 13 października 2016 r.

W uzasadnieniu skargi auto wyjaśnił, że postawa organów administracji jakoby wartość sprzedanej nieruchomości ustala się właśnie na dzień sprzedaży jest chybiona, albowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że wartość ta ustalona powinna być na dzień wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze przywołano przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygnatura akt II OSK 829/20.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie może zostać uwzględniona.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez Sąd zgodnie z kryterium zgodności z prawem (czyli legalności) – co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2019, poz. 2167 ze zm). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2523 dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Wyjaśnić także należy, że uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić wyłącznie po spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 lub § 2 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wyżej wskazanych wad i uchybień nie zawiera.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie obejmuje kwestię prawidłowości (zgodności z prawem) ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości S., gmina M., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. zawartego w uchwale Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] (która weszła w życie z dniem 13 października 2016 r.). Zdaniem skarżących w skutek uchwalenia tego planu nastąpił bowiem wzrost wartości nieruchomości, jednak nie tak znaczny jak ustaliły to organy. Wadliwość przedstawionego w sprawie operatu szacunkowego wynika w ocenie autora skargi z przyjęcia w sposób nieuprawniony wartości nieruchomości z 2020 r., czyli z daty sprzedaży, a nie z roku 2016, czyli roku w którym wszedł w życie nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wzrost cen wartości nieruchomości na przestrzeni czterech lat był znaczący, zatem takie przyjęcie daty ustalenia wartości nieruchomości jest dla skarżącej wybitnie krzywdzące.

W celu dokonania oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z omówionym wyżej kryterium kontroli należy w pierwszym rzędzie wskazać materialnoprawne podstawy, które legły u jej podstaw. Wynikają one z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: p.z.p.), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Istota obowiązku uregulowanego w powyższym przepisie sprowadza się zatem do uiszczenia przez właściciela opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ratio legis wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty na rzecz gminy z tego tytułu stanowi więc swoistą partycypację tej jednostki samorządu terytorialnego w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym.

Kluczowym zagadnieniem, wymagającym rozstrzygnięcia na potrzeby ewentualnego nałożenia omawianej opłaty, jest więc ustalenie okoliczności wzrostu wartości danej nieruchomości wskutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności konkretyzacji wymaga rozmiar tego wzrostu. W tym zakresie podstawowego znaczenia nabiera regulacja prawna przewidziana przepisem art. 37 ust. 1 zdanie drugie p.z.p. W myśl tego przepisu, obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przepis ten przewiduje dwie sytuacje związane z określeniem wzrostu (obniżenia) wartości nieruchomości. Pierwsza związana jest ze zmianą planu miejscowego i wówczas należy brać pod uwagę wartość terenu przy uwzględnieniu jego przeznaczenia określonego w planie miejscowym przed jego zmianą oraz w planie miejscowym zmienionym (co w niniejszej sprawie nie ma miejsca). Druga, związana jest z uchwaleniem planu miejscowego w przypadku uprzedniego braku takiego planu, który to przypadek niewątpliwie dotyczy rozpatrywanej sprawy. W takiej sytuacji, zgodnie z dyspozycją omawianego przepisu, wzrost wartości nieruchomości należy oceniać uwzględniając przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu planu miejscowego oraz faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Stosownie do zdania pierwszego przepisu art. 37 ust. 1 p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży.

Przywołane przepisy kształtują metodykę postępowania w celu ustalenia ewentualnego wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wynikająca ze specyfiki tego postępowania. Natomiast kwestie związane z technicznym określeniem wartości nieruchomości na podstawie cytowanego przepisu, rozstrzygane powinny być w oparciu o stosowne przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.), przy uwzględnieniu jednakże odrębności wynikających z p.z.p. (o czym wprost stanowi art. 37 ust. 12 p.z.p.).

W związku z tym w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej wartość nieruchomości ustalana jest przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV u.g.n. oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; ze zm.). Według definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (pkt 17). W myśl art. 149 u.g.n. przepisy Działu IV "Wycena nieruchomości" rozdziału 1 "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis art. 153 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do treści art. 154 ust. 1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności takie elementy jak cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z art. 155 u.g.n. wynika natomiast, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: księgach wieczystych; katastrze nieruchomości; ewidencji sieci uzbrojenia terenu; ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów. Z kolei w świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W rozpoznawanej sprawie dla potrzeby określenia wzrostu wartości nieruchomości sporządzony został operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i w ocenie Sądu jest prawidłowy, zgodny z przywołanymi wyżej przepisami prawa.

Przede wszystkim nie są uzasadnione zarzuty podnoszone w skardze. Przepis art. 37 ust. 1 wprost stanowi, że wartość nieruchomości należy ustalić z chwili sprzedaży i norma ta nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Autorowi skargi umknęła prawdopodobnie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która dodała wspomniany przepis. Wszedł on w życie w dniu 1 stycznia 2018 r., zatem niewątpliwie obowiązywał w dniu wszczęcia postępowania w sprawie i tym samym znajdował zastosowanie w sprawie. Orzecznictwo przedstawione przez skarżących (w skardze wskazano błędną sygnaturę wyroku, niemniej z przedmiotu orzeczenia oraz wskazanej daty wynika, że skarżący powołują się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygnatura II OSK 829/12), dotyczy starego stanu prawnego, stać nie mogą odnieść się do postępowania wszczętego w dniu 29 lipca 2019 r. Z akt sprawy wynika, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła w dniu 25 czerwca 2020 r., zatem prawidłowo ta data została przyjęta jako moment ustalenia wartości nieruchomości. Inna interpretacja przepisu art. 37 ust. 1 p.z.p. nie jest możliwa.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy, a przedtem rzeczoznawca, w prawidłowy sposób przyjęły i ustaliły wartość nieruchomości przed wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w dacie sprzedaży. Prawidłowo, zgodnie z zapisami obowiązującego planu przyjęły również stawkę opłaty (10%) i w konsekwencji prawidłowo ustaliły opłatę dla skarżących.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi co do możliwości zabudowy nieruchomości skarżących przed uchwaleniem planu miejscowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Z akt sprawy wynika, że przed dniem 13 października 206 r. działka skarżącej objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., który dla terenu przedmiotowej nieruchomości przewidywał teren objęty symbolem 4.R, zatem grunty orne bez możliwości zabudowy. Podnoszona zatem w skardze okoliczność łatwości w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy nie mogła zostać uwzględniona.

Nie mógł również być uwzględniony zarzut podnoszony przez skarżącą, że działka okazała się większa niż wedle jej wiedzy posiadanej przy sprzedaży oraz nielegalnym wysypisku w niedalekiej odległości od przedmiotowej nieruchomości.

Przypomnieć należy, że podstawę ustalenia opłaty planistycznej stanowi wzrost wartości nieruchomości (a nie jej ceny). Zgodnie natomiast z art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: (1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; (2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (ust. 1). Jednocześnie w § 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego wskazuje się, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Przykładowo, w ust. 3 tego przepisu wskazuje się, że za szczególne warunki transakcji uważa się sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, z bonifikatą, z odroczonym terminem zapłaty lub z odroczonym terminem wydania nieruchomości.

W związku z powyższym niezasadne jest też twierdzenie, że skoro skarżąca nie uzyskała takiej ceny, to wartość nieruchomości została zawyżona. Po pierwsze, właścicielka działka wykazała się brakiem dbałości nie dokonując pomiarów działki. Nie może mieć to wpływu na określenie wartości nieruchomości. Rzeczoznawca posłużyła się danymi pozyskanymi z odpisu ksiąg wieczystych i prawidłowo przyjęła do wyceny ujawnione w niej wielkość nieruchomości. Raz jeszcze powtórzyć należy, że podstawą ustalenia opłaty jest wartość nieruchomości a rzeczoznawca majątkowy - kierując się normatywnie określonymi zasadami - określa właśnie wartość rynkową danej nieruchomości a nie jej cenę. Cena określona w umowie wiąże tylko strony danej umowy i nie musi oznaczać wartości rynkowej nieruchomości (chyba, że w subiektywnym odczuciu stron umowy). W ten sposób ustalona cena nie zawsze zatem pokrywa się z obiektywną wartością rynkową nieruchomości. W związku z powyższym dla organów orzekających nie ma znaczenia, czy cena ustalona w umowie była wyższa od wartości rynkowej nieruchomości, równa tej wartości, czy też od niej niższa. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2015r. (II OSK 1572/13 CBOSA) dla szacowania nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, cena uzyskana za wycenianą nieruchomość nie ma żadnego znaczenia i nie jest istotna z punktu widzenia sporządzenia operatu szacunkowego. W świetle obowiązujących zasad szacowania nieruchomości niedopuszczalnym byłoby więc przyjęcie w niniejszej sprawie przez organy i biegłego, wartości przedmiotowej działki na podstawie ceny sprzedaży określonej przez strony w umowie przedwstępnej. Jedynym dowodem na okoliczność jaka jest wartość nieruchomości jest bowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego przy uwzględnieniu przepisów określających tryb i sposób sporządzenia operatu i przeprowadzania procesu wyceny.

Uwzględniając powyższe wywody Sąd uznał, że nie jest trafny wywiedziony z powyższej argumentacji zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na określeniu wzrostu wartości nieruchomości bez wyczerpującego postępowania dowodowego i w oparciu o błędne ustalenia faktyczne. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest bowiem jedynym dowodem na okoliczność, jaka jest wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie takie operat został sporządzony, tym samym nie jest zasadny zarzut, że organ nie przeprowadził należycie dowodów w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Natomiast twierdzenia skarżących, oparte na zarzutach skargi kwestionujących ten operat, nie mogły być uwzględnione z omówionych wyżej przyczyn.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na szczególną rolę jaką pełni w postępowaniu dowodowym przed organem administracji publicznej operat szacunkowy. W orzecznictwie akcentuje się, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Ocena taka jest konieczna i polega ona na zbadaniu, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). W konsekwencji to rzeczoznawca decyduje, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ponadto tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 Rozporządzenia (zob. np. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 557/19). Eksponując wątek formalny kontroli operatu szacunkowego nie można jednocześnie pomijać, że kontrola ta polega również na ocenie, czy operat jest logiczny i spójny. Chodzi tutaj przede wszystkim o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny.

Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, a potem przez sąd administracyjny dokonywana we wskazanym powyżej ograniczonym zakresie sprowadza się przede wszystkim do oceny jego wiarygodności dowodowej, którą odróżnić należy od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.

W niniejszej sprawie Kolegium, z uwzględnieniem powyższych kryteriów, poddało ocenie sporządzony w sprawie operat szacunkowy stwierdzając, że odpowiada on wymogom obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego należało uznać za prawidłowe. Brak zatem podstaw aby sporządzonemu operatowi odmówić wiarygodności.

Powyższą, pozytywną ocenę operatu przede wszystkim uzasadnia to, że jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada przepisom prawa, a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. W ocenie Sądu rzeczoznawca dokonała prawidłowego i wyczerpującego opisu przedmiotowej nieruchomości oraz przedstawiła staranną analizę i charakterystykę rynku lokalnego nieruchomości rolnych i przeznaczonych pod zabudowę. Operat zawiera także przekonujące uzasadnienie dokonanego wyboru transakcji sprzedaży nieruchomości według stanu nieruchomości przed i po uchwaleniu planu - możliwie najbardziej podobnych do wycenianej.

Reasumując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu sporządzony w sprawie operat spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz opiera się na rzetelnych danych. Rzeczoznawca w sposób precyzyjny oraz logiczny dobraał do porównania nieruchomości podobne. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana wycena nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organy, ocena dowodowa operatu nie nosi znamion dowolności.

W zaskarżonej decyzji należycie wykazano, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a do wzrostu wartości nieruchomości doszło w związku z wejściem w życie planu miejscowego, który zmienił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości.

Wbrew twierdzeniem skargi organy uwzględniły zatem przy rozpatrzeniu sprawy całokształt istotnych okoliczności faktycznych, poddając je prawidłowej ocenie z punktu widzenia zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. ustawy oddalił skargę.