II SA/Wr 485/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-02-28	
Data wpływu	2007-08-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Alicja Palus /sprawozdawca/
Halina Kremis /przewodniczący/
Olga Białek	
Symbol z opisem	6169 Inne o symbolu podstawowym  616	
Hasła tematyczne	Ubezpieczenie społeczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1989 nr 10 poz 53;  art. 6; Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2008r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nabycia prawa własności działki nr [...] o powierzchni 0,13 ha, położonej w obrębie Ś. , gmina B. oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] nr [...] stwierdzającej nabycie przez R.C. własności działki nr [...] o powierzchni 0,13 ha położonej w obrębie Ś. , Gmina B. .

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ orzekający wyjaśnił, że R.C. w pismach z dnia 18 kwietnia 2007r. oraz z dnia 7 maja 2007r. zwrócił się o zweryfikowanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. , opisanej powyżej, wskazując przy tym na przepis art. "156 pkt 2" kpa mówiący o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium podało następnie, że R.C. zarzuca, iż działka nr [...] została, nieprawnie wytyczona" i wskazuje, że własność przedmiotowej działki, w skład której weszły zabudowania mieszkalno-gospodarcze została mu przyznana przez Sąd. Z argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę wynika ponadto, że działka nr [...] przylegająca do działki siedliskowej, była dzierżawiona przez jego matkę, która zezwoliła mu na jej częściowe zagospodarowanie. Na tej działce nasadził więc drzewa i krzewy owocowe, które następnie zostały na polecenie jego matki usunięte przez E.S. . Jak dalej podaje R.C. , E.S. "wykopał na tej działce zbiornik wodny bez wymaganej dokumentacji i napełnienie go wodą, co powodowało podtapianie działki nr [...] i gromadzenie się wody w piwnicy na mojej posesji". Podnosi, że od 20 lat istnieje konflikt pomiędzy nim a S. . W 1991r., "na życzenie S. " została wytyczona działka siedliskowa nr [...] o powierzchni "0,13 ara, czyli 3 m od zabudowań do granicy działki siedliskowej". Przez to nie ma dojścia do "drzwi frontowych, stodoły, garażu, szopy i obory i do działki gruntowej 0,01 ara". Wskazuje, iż działka nr [...] została przyznania S., mimo, że złożył podanie o tę działkę. Twierdzi dalej, że geodeta zobowiązany był kierować się przepisem art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53). Jest inwalidą I grupy, jego żona jest rolnikiem a jego rodzina ma gospodarstwo rolne o pow. 1,87 ha. Uważa, że wskutek zaistniałych okoliczności nie ma możliwości swobodnego "poruszania się i korzystania" z pomieszczeń mieszkalno-gospodarczych - co uzasadnia żądanie rozpatrzenie sprawy w związku z regulacjami art. 156 pkt 2 i 157 § 2 kpa.

W toku postępowania R.C. przedłożył pismo z dnia 25 maja 2007r., w którym kwestionuje treść pisma Starosty J. z dnia [...] nr [...] w zakresie wskazania w nim dnia doręczenia decyzji z dnia [...] nr [...], jako dzień "18 kwietnia 1994r.", skoro jest w posiadaniu tejże decyzji z oznaczeniem daty jej prawomocności jako dzień "4.05.1994r." Wywodzi z tych okoliczności, iż najprawdopodobniej doręczono decyzję "prawomocną", co "zaprzecza możliwości złożenia od niej odwołania". Dalej kwestionuje doręczenie decyzji w dniu 18 kwietnia 1994r., gdyż w tym czasie nie przebywał w domu z powodu leczenia szpitalnego, co potwierdza kartą wypisu ze szpitala. Twierdzi zatem, że skoro nie odebrał osobiście decyzji, to nie mógł złożyć od niej odwołania w ustawowym terminie. Wskazuje również nieprawidłowości w zakresie upoważnienia osoby do stwierdzenia prawomocności decyzji, gdyż nie mógł tą osobą być "Inspektor ds. Infrastruktury Wsi" bez stosownego upoważnienia organu wydającego sporną decyzję. W odniesieniu do podziału działki nr 94 podkreśla, że nastąpił on w czasie, gdy właścicielem położonych na niej zabudowań była jeszcze jego matka J. C. . Matka była wówczas w podeszłym wieku, działała pod wpływem sugestii córki I. S. i nie była zainteresowana "sprawą obszaru wydzielonej działki siedliskowej, w związku z czym teren ten przez geodetę został okrojony o 0,13 ha". Zarzuca, że wydzielenie działki siedliskowej nastąpiło z naruszeniem przepisu określonego w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. , który nakazywał wydzielenie obszaru "niezbędnego do korzystania z zabudowań pozostawionych w trybie rentowym". Potwierdzeniem tego jest brak dojazdu do zabudowań stodoły i garażu, lokalizacja studzienki kanalizacji sanitarnej do jego zabudowań na terenie działki stanowiącej własność państwa S. , a także uciążliwości związane z utrzymywaniem drobiu przez państwo S. w odległości kilku metrów od jego mieszkania. Podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w B. z 1994r. i "wznowienie postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia niezbędnego obszaru działki siedliskowej w takim rozmiarze, by korzystanie i dojazd do zabudowań odbywało się bezkonfliktowo". Do pisma dołączył: plan sytuacyjny zabudowań siedliska Ś. nr 18; zestawienie wartości robót, tj. adaptacji pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalno-użytkowe karty informacyjne z dnia 23 stycznia 2004r. i z dnia 23 listopada 2004r., dotyczące pobytu i leczenia R.C. w Wojewódzkim Szpitalu Psychiatrycznym w Z.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło własne ustalenia i motywy podjętej decyzji i w tym zakresie wyjaśniło, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] nr [...] zostało przejęte na własność Państwa za rentę gospodarstwo rolne J. i M. C. (rodziców R. C. ) położone we wsi Ś. , gmina B. o powierzchni 8,71 ha, w granicach działek nr [...],[...],[...],[...]. Przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło bez znajdujących się na tym gospodarstwie rolnym budynków. Mocą tej decyzji pozostawiono J. i M. C. w użytkowanie działkę gruntu o powierzchni do 50 arów, której położenie i granice miały być określone w protokole zdawczo-odbiorczym. Jak należy wnosić z akt sprawy faktycznie przedmiotem tego użytkowania były grunty w granicach działki [...]. Działka [...](utworzona w wyniku podziału działki nr [...]) decyzją Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] nr [...] została przyznana na własność J. C. , na podstawie art. 118 pkt.l ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 7, poz. 24). Z dokumentów sprawy wynika również, że R.C. własność nieruchomości położonej w Ś. ch 18, gmina B. (zabudowania mieszkalno-gospodarcze) została przysądzona postanowieniem z dnia 9 lutego 1994r. sygn. akt. ICo.6/93 Sądu Rejonowego w K. G. w związku ze sprawą egzekucyjną R.C. o świadczenie pieniężne przeciwko J. C.

Ponadto przedłożone w niniejszej sprawie dokumenty wskazują, iż R.C. bezskutecznie ubiegał się o nabycie gruntów rolnych w granicach działek nr 96/6, 96/8 i 94 położonych we wsi Ś. , ponieważ pierwszeństwo ich nabycia przysługiwało dzierżawcom tych gruntów, tj. J. C. oraz I. S. - na co wskazuje treść pisma Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] nr [...]. Następnie J. C. nabyła od Skarbu Państwa własność działek rolnych nr [...]i [...] (utworzonych w wyniku podziału działki nr 94) na podstawie umowy (akt notarialny [...] nr [...]). Przedmiotowe nabycie poprzedził podział działki nr [...] na działki nr [...] o powierzchni 0,13 ha -stanowiącej działkę siedliskową pod zabudowaniami stanowiącymi własność J. C. oraz działki nr [...]o powierzchni 0,16 ha, nr [...] o powierzchni 0,01 ha (droga) i nr [...] o powierzchni 0,25 ha. Z kolei umową z dnia [...]. (akt notarialny Repertorium A numer [...]) J. C. darowała własność działek nr [...]i nr [...] E. i D. S. .

Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się R.C. została wydana w związku z wnioskiem wymienionego z dnia 17 kwietnia 1994r. Jak wskazuje jej treść, właściwość Burmistrza Gminy i Miasta B. do jej wydania wynikała z § 2 porozumienia z dnia [...] nr [...] w sprawie powierzenia-przejęcia zadań rządowej administracji ogólnej, zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego – JP a Burmistrzem Gminy i Miasta B. – BA (Dziennik Urzędowy Województwa Jeleniogórskiego Nr 16 z dnia 14 września 1990r.). Decyzją tą przyznano nieodpłatnie na własność R.C. działkę gruntu Skarbu Państwa nr [...], o powierzchni 0,13 ha położoną w obrębie Ś. gmina B. w związku z faktem, iż zabudowania położone na tej działce stanowiły własność Romana C. a. Zabudowania te poprzednio wchodziły w skład gospodarstwa rolnego przekazanego, bez zabudowań, na rzecz Państwa w oparciu o decyzję z dnia [...] nr [...]

Rozpatrując niniejszą sprawę należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 Kpa) podejmowanej przez organ administracji publicznej (art. 156 § 1 Kpa), do którego kompetencji należy rozpatrzenie wniosku w tym przedmiocie.

Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 Kpa i z tego względu nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są jednak wiążące dla organu, który zobowiązany jest z urzędu do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Nadto podkreśla się w nim , że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza z reguły takie przypadki, gdy decyzja została podjęta wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu prawa nadano uprawnienie lub go odmówiono, albo też gdy wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem czy uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego , jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (porównaj wyrok NSA z dnia 4 marca 1999r. II S.A. 1918/98, LEX nr 46256).

Zgodnie z art. 158 § 1 Kpa rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji. Natomiast przepis zamieszczony w § 2 powołanego artykułu stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu, których nie stwierdził nieważności decyzji.

W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, decyzja jest oceniana według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. W rozpatrywanej sprawie jest to przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53; zm. Dz.U. z 1990 Nr 34, poz.198). Przepis ten stanowi, że "Właścicielem budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego".

W niniejszej sprawie wnioskodawca wywodzi żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] nr [...] podnosząc przede wszystkim utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości w granicach działki nr [...], spowodowane sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]) a także fakt, iż zabiegał o nabycie własności tej działki. Nadto wskazuje, że zabudowania na działce nr [...] położone są w odległości 3 m od granic tej działki, co ogranicza swobodne "poruszanie się i korzystanie" z pomieszczeń mieszkalno-gospodarczych.

W tym miejscu należy podkreślić, że w badanej sprawie zwrot gruntów pod budynkami mógł dotyczyć wyłącznie takich gruntów, które stanowiły własność Skarbu Państwa (ewentualnie własność gminy). W badanej sprawie, w dniu wydania spornej decyzji grunty przylegających do działki nr [...], działek nr [...]i nr [...], stanowiły własność osób fizycznych. Organ I instancji mógł więc przyznać własność gruntów pod zabudowaniami w jedynie w granicach działki nr [...], ponieważ znajdowały się na niej budynki wchodzące poprzednio w skład gospodarstwa rolnego przekazanego przez rodziców R.C. na rzecz Państwa i własność tej działki przysługiwała Skarbowi Państwa.

Uwzględniając zakres badanej przez Kolegium sprawy (stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej stronie własność działki siedliskowej nr [...]) przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ocena prawidłowości dokonanego w 1991r. podziału działki nr 94, wynikiem którego było również wydzielenie gruntów pod zabudowaniami, stanowiącymi w dacie tego podziału własność J. C. . Na wynik sprawy nie mogą mieć również wypływu opisane przez stronę okoliczności odnoszące się do sposobu wykorzystywania działki nr [...] oraz długoletnie spory międzysąsiedzkie.

Ponadto dokumenty przedmiotowej sprawy wskazują że, sporna decyzja została doręczona R.C. w dniu 18 kwietnia 1994r., czego potwierdzeniem jest zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji i figurujący na nim podpis Romana C. a. Podnoszone przez stronę nieprawidłowości, o których w piśmie z dnia 25 czerwca 2007r., w szczególności odnoszące się do kwestionowania prawomocności decyzji, nie znajdują więc potwierdzenia w materiale dowodowym. Należy również wskazać, że podział działki nr 94 nie nastąpił w trybie administracyjnym, zatem wyłączona jest możliwość wzruszenia tego podziału w nadzwyczajnych trybach administracyjnych, w tym wznowienia postępowania.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] nr [...].

Kwestionując prawidłowość opisanej powyżej decyzji R.C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał, że podział działki przyznanej jego matce, oznaczonej numerem [...] nastąpił w 1991 roku, na co on sam nie miał żadnego wpływu. Wyjaśnił również, że własność zabudowań mieszkalno-gospodarczych została potwierdzona przez Sąd Rejonowy w Kamiennej Górze dopiero w dniu 9 lutego 1994r. (sygn. akt I co 6/93), a zatem w momencie podziału nie był stroną tego postępowania.

Odnosząc się do sprawy prawidłowości podziału działki nr 94, wynikiem którego było również wydzielenie gruntów pod zabudowaniami (wtedy jeszcze będącymi własnością J. C. ) wnioskodawca wskazał na to, że podział jakkolwiek dotyczący gruntów rolnych, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak był objęty trybem administracyjnym. Czynności administracyjne w tym zakresie na podstawie dokumentów operatu pomiarowego geodety były dokonywane przez służby Starosty J. , a całość dokumentacji stanowi zasób archiwalny Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Jaworze.

W ocenie R.C. nastąpiło "naruszenie zasady określonej w art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. nakazującej wydzielenie obszaru niezbędnego do korzystania z zabudowań pozostawionych w trybie rentowym. Wiadomo, że obszarem takim jest wielkość terenu pozwalająca na swobodny dojazd do siedliska i wjazd do posiadanych zabudowań. Jest to naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej niezależnie od innych przesłanek istotnych w takim momencie, jak konflikt międzysąsiedzki".

Zdaniem wnioskodawcy przy wydzieleniu działki nr [...] naruszono przepisy Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze odnoszące się do "szczegółowych zasad realizacji budynków i ich usytuowania, gdzie dla działki siedliskowej usytuowanie budynków z oknami winno mieć odległość od granicy działki minimum 4 m. To zagadnienie nie zostało przez geodetę zachowane".

Ponadto w zakończeniu wniosku R.C. tak jak w piśmie z dnia 25 maja 2007r. złożonym w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zakwestionował doręczenie mu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 11 kwietnia 1994r., gdyż, fizycznie nie był obecny w domu". Wnioskodawca nie zaprzeczył wprawdzie, że odbiór decyzji potwierdziła jego żona, ale jednocześnie wskazał, że jako strona postępowania administracyjnego z przyczyn przez niego niezawinionych nie miał możliwości udziału w sprawie w tym również możliwości wniesienia odwołania od decyzji "w tym od wielkości przyznawanego niezbędnego obszaru pod zabudowaniami".

Wobec tak sformułowanych zarzutów R.C. wniósł o "ponowne rozpatrzenie sprawy i ustalenie wzruszenia zasady podziału geodezyjnego działki nr 94 w nadzwyczajnym trybie administracyjnym ze wznowieniem postępowania włącznie".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...], powołując w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium w składzie orzekającym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśniło, że materiał sprawy wskazuje, iż decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] nr [...] przejęto na własność Państwa za rentę gospodarstwo rolne J. i Mateusza C. (rodzice Romana C. a) położone we wsi Ś. , gmina B. o powierzchni 8,71 ha, obejmujące działki nr [...], 94, 119/2, 116/13 i 117/3. Przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło bez znajdujących się na tym gospodarstwie rolnym budynków. Jednocześnie pozostawiono J. i M. C. om w użytkowanie działkę gruntu o powierzchni do 50 arów, której położenie i granice miały być określone w protokole zdawczo-odbiorczym. Natomiast faktycznie przedmiotem tego użytkowania były grunty działki nr [...]. Działka nr [...](utworzona w wyniku podziału działki nr [...]) decyzją Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] nr [...] została przyznana na własność J. C. , na podstawie art. 118 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24). Okoliczność ta (wydzielenia działki dożywotniej z działki nr [...]), do której odnosi się skarżący w złożonym wniosku nie ma jednakże merytorycznego związku z niniejszym postępowaniem, i z tego względu nie będzie stanowić przedmiotu dalszych rozważań.

W niniejszym postępowaniu R.C. wywodząc żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] nr [...] podnosi przede wszystkim utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości w granicach działki nr [...] spowodowane sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]). Wskazuje, że zabudowania na działce nr [...] położone są w odległości mniej niż 4 m od granic tej działki, co ogranicza swobodne korzystanie z działki siedliskowej.

Powyższe kwestie były przedmiotem rozważań w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, przy uwzględnieniu treści przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53; zm. Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198). Według tego przepisu "Właścicielem budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego".

Należy przy tym podkreślić, iż przepis art. 6 cyt. ustawy nie określa powierzchni takiej działki, stanowiąc jedynie, że o wielkości działki orzeka organ administracji rozstrzygający o nieodpłatnym przekazaniu jej własności na uprawnionego. Powierzchnia takiej działki nie musi odpowiadać wielkości dotychczasowej działki siedliskowej wchodzącej uprzednio w skład gospodarstwa przekazanego Państwu. Decyduje o tym w konkretnym przypadku ocena całokształtu okoliczności związanych z korzystaniem z budynków oraz naturalne warunki terenowe.

Ponieważ, jak z powyższego wynika określenie przez organ wielkości takiej działki pozostaje w ramach uznania administracyjnego i warunkowane jest wskazanymi okolicznościami nie można doszukiwać się naruszeń tych przepisów, w trakcie określenia wielkości takiej działki, które wskazuje skarżący w złożonym wniosku.

W tej sytuacji, jak podkreśliło Kolegium w zaskarżonej decyzji na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu opisane okoliczności odnoszące się do sposobu wykorzystywania działki nr [...] oraz długoletnie spory międzysąsiedzkie. Kolegium wskazuje również, iż podział gruntów działki nr 94 nastąpił w 1991 r. Na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia 28 listopada 1991 r. wprowadzono zmiany w operacie ewidencji gruntów. Czynność ta (podział gruntów rolnych) miała charakter materialno-techniczny a projekt podziału takich gruntów nie wymagał zatwierdzenia decyzją administracyjną, co pozostaje w zgodności z przepisami prawa. W ramach niniejszego postępowania Kolegium nie ma zatem możliwości prawnych do kwestionowania powyższego podziału, jak tego domaga się skarżący w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skoro więc dokonany w roku 1991 podział działki nr 94 nie był zatwierdzony decyzją administracyjną, wyłączona jest możliwość wzruszenia tego podziału w nadzwyczajnych trybach administracyjnych, w tym wznowienia postępowania, o którym pisze skarżący we wniosku. Dodać również należy, iż Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że w rozpatrywanej sprawie organ wydający kwestionowaną decyzję uwzględnił też istniejący stan na przyległych gruntach. Zgodnie z cytowanym przepisem art. 6 zwrot gruntów pod budynkami mógł dotyczyć wyłącznie takich gruntów, które stanowiły własność Skarbu Państwa (gminy). W dniu wydania spornej decyzji grunty działek nr [...]i nr [...] (przylegające do działki nr [...]) stanowiły już własność osób fizycznych. Organ 1 instancji mógł więc przyznać własność gruntów pod zabudowaniami wyłącznie w granicach działki nr [...], ponieważ znajdowały się na niej budynki wchodzące poprzednio w skład gospodarstwa rolnego przekazanego przez rodziców R.C. na rzecz Państwa i własność tej działki przysługiwała Skarbowi Państwa.

Odnosząc się do kwestii doręczenia spornej decyzji, ponownie podniesionej przez skarżącego we wniosku Kolegium dodaje, iż w zaskarżonej decyzji informacyjnie odniosło się już do tej kwestii.

Dokumenty przedmiotowej sprawy wskazują, że sporna decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 18 kwietnia 1994 r., czego potwierdzeniem jest zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji i figurujący w nim podpis Romana C. a.

Podnoszona kwestia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja kwestionowana we wniosku jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z podstaw określonych w powołanym powyżej przepisie, obligujących do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 kwietnia 1994r.

Opisana powyżej decyzja została przez R.C. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze R.C. wniósł o "obiektywne rozpatrzenie wszystkich aspektów sprawy ..." oraz powiadomienie go o terminie rozprawy w celu umożliwienia uczestnictwa w sprawie i złożenia "bezpośrednich wyjaśnień uzupełniających".

W uzasadnieniu skarżący przedstawił okoliczności powoływane wcześniej w toku postępowania orzekającego, a ponadto zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w swej decyzji z [...] orzekającej odmowę nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w B. oraz w następnej decyzji z [...] roku orzekającej utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji SKO kierowało się wyłącznie literalnym poglądem prawnym nie biorąc pod uwagę aspektów społecznych ani moralnych.

Organ odwoławczy w swym uzasadnieniu, wszystkie poglądy opiera na niewzruszeniu sposobu podziału działki siedliskowej i dokumentacji z Urzędu Miejskiego w B. , która w części poprzednich postępowań była kwestionowana. Ponadto zdaniem skarżącego – potraktował sprawę jako "zaszłość" bez możliwości poprawienia własnego błędu "bądź organu administracji samorządowej stopnia podstawowego".

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 24 sierpnia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2008r. skarżący wniósł jak w skardze i jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, obligujących do uwzględnienia skargi, co uprawniało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykonania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W przepisie tym zostały bowiem określone tzw. przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podejmując decyzję stwierdzającą nieważność właściwy organ administracji publicznej autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji istniejącą od dnia jej wydania czyli ze skutkiem ex tunc. Taka sytuacja oznacza tym samym, że decyzja, której nieważność stwierdzono została wydana niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Wystąpienie takiej wady, albo wady skutkującej nieważnością, ustanowionej w przepisach odrębnych powoduje, że z mocy decyzji powstaje stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. (por. wyrok NSA z dnia 31 grudnia 2000r., sygn. akt IV SA 1646/97, Lex nr 48679)

Należy też zwrócić uwagę, że omawiany tryb weryfikacyjny skonstruowany jest w sposób rygorystyczny ze względu na to, że skuteczne skorzystanie z niego powoduje jednoczesną konieczność odstąpienia od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa.

Z tego względu oraz z tej racji, że przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej i powinny być interpretowane dosłownie lub ścieśniająco.

Zważyć też należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty (np. wyrok NSA z dnia 6 września 1999r., sygn. akt IV SA 787/1998, Lex nr 47874).

Czynności ocenne właściwego organu administracji publicznej podjęte w rozpoznawanej sprawie dotyczyły decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] nr [...] orzekającej o nabyciu przez R.C. własności działki nr [...] o powierzchni 0,13 ha, położonej w obrębie Ś. , Gmina B. . R.C. kwestionując jej zgodność z prawem i inicjując postępowanie nadzwyczajne wskazał na przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, typując tym samym charakter wadliwości jako brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa.

Istotne zatem jest, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.), zgodnie z którym "właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynku zostały wniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej.

O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego".

Nie można zatem uznać, że zaskarżona przez R.C. decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Rozważając natomiast kwestię zaistnienia drugiej z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, wskazanej przez wnioskodawcę tj. rażącego naruszenia prawa należy zwrócić uwagę, że na płaszczyźnie prawa administracyjnego zarówno w literaturze prawniczej jak i w orzecznictwie rażące naruszenie prawa istnieje wówczas, gdy decyzja pozostaje w oczywistej, jednoznacznej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie uwzględnia się w ramach tej wady błędów w wykładni prawa, ale tylko przypadki przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, co oznacza istnienie nie budzących wątpliwości podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcie jest ewidentnie sprzeczne z wyrażonym i oczywistym w swoim brzmieniu przepisem (np. wyrok NSA sygn. akt I SA 339/98, Lex nr 47883; H. Poleszuk: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA; Nowe Prawo 1994r., z. 1; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006r.).

Jest to zatem sytuacja, w której naruszenie prawa wywołuje skutki nie dające się pogodzić z zasadami praworządności.

W ocenie Sądu – akceptującego w tym zakresie ocenę dokonaną przez organ orzekający – w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi również tak kwalifikowana wadliwość.

Zważyć bowiem należy – jak zasadnie wskazywało Kolegium, że organ stwierdzający nieodpłatne nabycie własności działki gruntu w trybie art. 6 ustawy wcześniej powoływanej został przez ustawodawcę treścią tego przepisu uprawniony do samodzielnego i uznaniowego decydowania zarówno o samym przeniesieniu własności działki, jak i jej wielkości oraz ustanowieniu służebności. W tak określonych warunkach prawnych przyjąć, że określenie wielkości nabywanej na własność działki pod budynkami w granicach, które nie satysfakcjonują nabywcy nie odpowiada cechom rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 (in fine) kpa.

Ponadto podnoszona przez wnioskodawcę w postępowaniu administracyjnym kwestia niezapewnienia mu zakresu niezbędnego do korzystania z działki odnosi się do służebności, która mogła być w ten sposób czyli w niezbędnym do korzystania z działki zakresie ustanowiona w decyzji stwierdzającej nabycie własności działki pod budynkami.

Zdaniem Sądu, jak zostało już wcześniej w uzasadnieniu wskazane, treść przepisu art. 6 o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, uprawnia do stwierdzenia, że ewentualne orzeczenie o służebności gruntowej pozostawione zostało również uznaniu organu właściwego w sprawie i uzależnione od oceny co do tego, czy dla prawidłowego korzystania z działki nabywanej w trybie powołanego przepisu konieczne jest ustanawianie służebności gruntowej oraz oceny jej niezbędnego zakresu.

Nie można zatem przyjąć, że brak orzeczenia co do tego fakultatywnego elementu decyzji wydanej na podstawie wskazywanego powyżej przepisu stanowi rażące naruszenie prawa.

W ocenie Sądu okoliczności faktyczne podnoszone przez Romana C. a, dotyczące ograniczeń, jakie powoduje dla niego powierzchnia nabytej działki umożliwiają zwrócenie się do właściwego organu o zmianę decyzji, na podstawie której nastąpiło nabycie własności tej działki w trybie art. 155 kpa i ewentualne orzeczenie - przy zastosowaniu tego przepisu - o służebności gruntowej w zakresie niezbędnym do korzystania z działki.

W warunkach faktycznych i prawnych istniejących w rozpoznawanej sprawie nie można również uznać, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja narusza prawa gwarantowane konstytucyjnie.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że decyzja została wydana w dniu 11 kwietnia 1994r., natomiast Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997r., a obowiązuje od 7 października 1997r.

Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne działając prawidłowo i zgodnie z poglądami judykatury nie ograniczył swoich czynności procesowych do żądania wniosku, ale z urzędu zbadał, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999r., sygn. akt IV SA 1889/1997, Lex nr 47887/. Nie budzi przy tym wątpliwości zasadność stwierdzenia tego organu, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

W uznaniu Sądu prawidłowa jest również argumentacja organu orzekającego w sprawie odnosząca się do podnoszonych przez wnioskodawcę zarzutów dotyczących niedoręczenia mu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...].

Dokonaną w tym zakresie ocenę Sąd w pełni podziela. Ponadto – jak prawidłowo wyjaśniło to Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest podstaw prawnych do weryfikowania podziału geodezyjnego działki nr 94, położonej w obrębie Ś. , z której w 1991 roku poprzez wykaz zmian gruntowych i zmiany w operacie gruntów wydzielono działkę nr [...], objętą decyzją kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym.

Nie zasługują również na akceptację sformułowane w skardze zarzuty nie uwzględnienia przez Kolegium w toku prowadzonego postępowania moralnych i społecznych aspektów sprawy i kierowania się przy orzekaniu wyłącznie "literalnym poglądem prawnym".

Należy w tym kontekście ponownie wyjaśnić, że nie są to okoliczności, do uwzględnienia których uprawniony jest organ właściwy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności indywidualnego aktu administracyjnego. Kryteria wg których dokonywana jest ocena co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego takiego ostatecznego aktu zostały jednoznacznie wskazane przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 kpa oraz w odrębnych przepisach administracyjnego prawa materialnego. W obowiązujących warunkach prawnych nie istnieje możliwości uwzględnienia w postępowaniu nieważnościowym innych okoliczności i przesłanek niż określone przepisami prawa, a wśród nich prawodawca nie wskazał ani aspektów moralnych ani społecznych.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie nie można odwoływać się do przepisów ustalających zasady sytuowania budynków zawartych w wydanym z upoważnienia ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm./. Zgodnie z treścią § 2 tego aktu wykonawczego przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych.

Nie mają zatem zastosowania przy czynnościach właściwego organu podejmowanych w trybie art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, na podstawie którego stwierdzono nabycie przedmiotowej działki gruntu i które to czynności odnoszą się do istniejących budynków.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając prawidłowość dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń co do braku ustawowych przyczyn nieważności przedmiotowej decyzji – zgodnie z art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B. 28.03.2008r.