II OSK 680/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-14	
Data wpływu	2020-03-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 712/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 712/19 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 marca 2019 r. nr IFXIV.7840.9.95.2018 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 712/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 marca 2019 r., nr IFXIV.7840.9.95.2018 w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 8 października 2018 r. nr 136/18 Prezydent Miasta Gliwice orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi, spółce T. S.A. z siedzibą Z., ul. [...] (dalej jako inwestorka), pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi położonymi w budynku i w gruncie (w tym instalacją dla podłączenia kotła gazowego o mocy 28 kW), a także infrastrukturą towarzyszącą: drogami dojazdowymi, parkingami, wiatą śmietnikową i masztami flagowymi na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) położonych w rejonie ul. [...] i [...] w G..

Wojewoda Śląski po rozpoznaniu odwołania E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. decyzją z dnia 8 marca 2019 r. nr IFXIV.7840.9.95.2018, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody, Spółka podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 17 pkt 3 h i pkt 4 c w zw. z § 5 pkt 8 uchwały nr XLVI/735/98 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Gliwice polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pomimo wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania i nieuwzględnieniu wszystkich właścicieli działek znajdujących się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "PSU";

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pomimo wadliwego zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieuwzględnienie konieczności odnoszenia się do "terenu" jako całego obszaru oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "PSU", a także odprowadzaniem wód opadowych za pomocą wozów asenizacyjnych (§ 21 ust. 4 miejscowego planu);

3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art, 33 ust. 2 pkt 1 P.b. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany pomimo niedostarczenia przez wnioskodawcę numeru uprawnień oraz specjalności osoby sporządzającej część opisową projektu budowlanego dotyczącą zagospodarowania terenu oraz architektury;

4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.. w zw. z § 11 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo niedostarczenia przez wnioskodawcę analizy racjonalnego wykorzystania wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło oraz poprzez utrzymanie w mocy decyzji obejmującej zakresem całość działek ewidencyjnych, w sytuacji, w której inwestor ograniczył zakres inwestycji do części tych działek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 712/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 marca 2019 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty były zasadne.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia przedstawionej w skardze wykładni treści § 17 pkt 3h i pkt 4c w zw. z § 5 pkt 8 obowiązującego planu zagospodarowania z dnia 18 czerwca 1998 r. W treści tego planu pojęcie "terenu" nie jest bowiem zawsze używane w tożsamym znaczeniu jako obszar oznaczony w tym planie symbolem PSU, o czym świadczy chociażby treść § 17 pkt 4c planu, w którym jest mowa o "terenie" jako jedynie części tego obszaru "położonego w odległości 50 m od ul. [...], licząc od granicy sporządzenia zmiany". Z planu nie wynika też aby istniał wymóg kompleksowego zagospodarowania całego obszaru oznaczonego tym symbolem. Do takiego kompleksowego zagospodarowania tego obszaru zresztą już nie doszło w związku z realizacją funkcjonujących już na nim inwestycji, w tym sąsiedniej inwestycji skarżącej Spółki, a tylko wówczas realizacja proponowanej przez skarżącą wykładni treści § 17 pkt 4h byłaby możliwa. W konsekwencji, zasadnie przyjął Wojewoda, że przepis ten powinien być wykładany w odniesieniu do terenu objętego danym wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczącym danej inwestycji, a nie w doniesieniu do całego terenu PSU. Także wtedy wymóg zarezerwowania min. 20% powierzchni terenu pod zieleń, w tym ogrody działkowe będzie spełniony (zależność matematyczna). Oznacza to jednocześnie, że w sprawie nie doszło do naruszenia treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wbrew stanowisku skarżącej sam fakt wymienienia w pozwoleniu na budowę numerów działek geodezyjnych nie oznacza, że cały obszar został objęty tym pozwoleniem, w sytuacji gdy faktyczny obszar objęty pozwoleniem dotyczy mniejszego terenu uwidocznionego w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego jako załącznika do pozwolenia na budowę. W tym zatem zakresie nie doszło, zdaniem Sądu, do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia konkretnych przepisów.

Sąd podzielił natomiast zarzuty skargi dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego opracowanego z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 4 i § 11 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że część opisowa projektu architektonicznego i część opisowa projektu zagospodarowania terenu, stanowiące części zatwierdzonego projektu budowlanego, zostały opracowane przez mgr inż. arch. K. J., która też o takim charakterze pod tymi częściami projektu się podpisała. Do projektu nie dołączono zaś zaświadczenia o posiadaniu przez nią uprawnień do wykonywania takich czynności, o jakim mowa w art. 12 ust. 7 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tym względzie Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że wystarczające jest podpisanie całego projektu przez głównego projektanta, posiadającego wymagane uprawnienia budowlane i ponoszącego odpowiedzialność za sporządzenie projektu zgodnie z przepisami. Pozostaje ono bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Co najwyżej można byłoby rozważać możliwość uznania takiego projektu za opracowany zgodnie z prawem, w sytuacji gdyby pod częścią projektu opracowaną przez osobę niemającą wymaganych w tym względzie uprawnień, podpisałaby się obok niej osoba takie uprawnienia posiadająca, wymieniona na stronie tytułowej projektu, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca, chociaż mogło do tego dojść również na etapie postępowania odwoławczego.

W związku z wymogiem, że projekt budowlany może być opracowany tylko przez osobę mającą do tego wymagane uprawnienia, wbrew stanowisku organu odwoławczego, istotne może być dla oceny jego legalności wskazanie również przy dacie opracowania dnia danego miesiąca. Tak oznaczona data może bowiem decydować o tym, czy projekt został sporządzony i sprawdzony przez uprawnione do tego osoby. Brak takiego określenia daty nie będzie zaś miał znaczenia dla takiej oceny, gdy podanie jedynie roku i miesiąca opracowania projektu co do posiadanych w tym czasie uprawnień jego autorów nie będzie budzić wątpliwości. Pod tym zaś kątem przedłożony do zatwierdzenia w niniejszej sprawie projekt budowlany powinien zostać oceniony.

W świetle treści przedłożonego i zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego nie budzi wątpliwości i nie zostało też przez Wojewodę zakwestionowane stwierdzenie, że projekt ten nie zawiera analizy możliwości racjonalnego wykorzystania wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło, o której mowa w § 11 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia. To zaś oznacza, również zdaniem Sądu, że w tym względzie jest on niekompletny i został opracowany niezgodnie z tym przepisem.

Zdaniem Sądu, sprawa nie została też należycie wyjaśniona i rozważona, odnośnie do zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z treścią art. 33 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z treścią § 21 pkt 4 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej sposobu odprowadzenia związanych z przedmiotową inwestycją wód opadowych. W tym względzie organy obu instancji w swoich decyzjach nie dokonały żadnych rozważań, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w świetle treści art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dopuszczalne było podzielenie zamierzenia budowlanego inwestora na dwie części poprzez wyłączenie do odrębnego postępowania budowy zewnętrznej kanalizacji deszczowej ze zbiornikami wód opadowych. W tej kwestii należało bowiem odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy obie części tak podzielonego zamierzenia mogą w rozumieniu tego przepisu samodzielnie funkcjonować, co stanowi konieczny warunek możliwości etapowania inwestycji. Nadto, Wojewoda dysponując przy wydawaniu zaskarżonej decyzji decyzją Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 8 stycznia 2019 r. nr 26/2019 o zatwierdzeniu projektu budowlanego obejmującego budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikami wód opadowych dla objętego zaskarżoną decyzją budynku handlowego (w aktach brak jest przy tym dowodu czy uzyskała ona przymiot ostateczności), powinien udzielić jednoznacznej odpowiedzi czy poprzez wydanie takiej decyzji doszło do spełnienia wymogu wynikającego z § 21 pkt 4 obowiązującego planu zagospodarowania, zgodnie z którym wody opadowe ("ścieki deszczowe") z objętego inwestycją terenu powinny być odprowadzane "poprzez wydzieloną sieć kolektorów deszczowych do odbiornika naturalnego jakim jest rzeka Kłodnica". Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby ten spoczywający w tym względzie na Wojewodzie zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek został zrealizowany. Organ odwoławczy powołał się jedynie na pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2018 r., w którym (pomijając już w świetle treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane kompetencje tego organu do wiążących w tym względzie wypowiedzi) brak jest jakiegokolwiek odniesienia do w/w treści obowiązującego planu. Nadto, z przedmiotowego pisma nie wynika, gdzie wody opadowe i roztopowe z projektowanego zbiornika mają być zgodnie z obowiązującymi przepisami odprowadzane i czy organ Wód Polskich wyraża na to zgodę.

W aktach brak jest też zgody odpowiedniego podmiotu, posiadającego wymagane uprawnienia, na odbiór tych wód z projektowanego zbiornika bezodpływowego. W powyższych kwestiach sprawa dotycząca odprowadzania wód opadowych wymaga zatem, w odniesieniu do stwierdzenia zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania, dalszego rozważenia i wyjaśnienia.

Wskazane wyżej uchybienia stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zdaniem Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowią też one podstawę do postawienia zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 17 pkt 3h i pkt 4c w zw. z § 5 pkt 8 uchwały nr XLVI/735/98 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Gliwice poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "terenem" w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest działka, objęta pozwoleniem na budowę, w przypadku, gdy prawidłowa wykładnia definicji "teren" obejmuje obszar o określonym przeznaczeniu podstawowym wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której wadliwe ustalono kręg stron postępowania i nie uwzględniono wszystkich właścicieli działek znajdujących się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "PSU";

2. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie oznaczenia terenu planowanej inwestycji nie oznacza, że cały obszar wymieniony w decyzji administracyjnej objęty jest pozwoleniem, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni tych przepisów nie można mieć wątpliwości, że cały obszar wymieniony w osnowie decyzji o pozwoleniu na budowę jest objęty pozwoleniem na budowę.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznania e skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zostały zarzuty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 17 pkt 3h i pkt 4c w zw. z § 5 pkt 8 uchwały nr XLVI/735/98 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Gliwice poprzez błędną wykładnię użytego w miejscowym planie pojęcia "teren". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zawartego w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcia "teren". Przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentację odnośnie do tej kwestii, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazywane są numery działek, na których ma być realizowana inwestycja jednakże nie oznacza to, że inwestor może w dowolnym miejscu na tych działkach realizować inwestycję. Usytuowanie inwestycji na działkach wskazanych w pozwoleniu na budowę wskazane jest w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym i inwestycja powinna być realizowana zgodnie treścią tego projektu. Nie można wykluczyć, że projekt budowlany będzie przewidywał zabudowę całej powierzchni wskazanych w pozwoleniu na budowę działek jednakże zazwyczaj zabudowa dotyczy jedynie części tych działek.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.