Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Starosta B.. Przywołując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1, art.34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), pozytywnie rozpatrując wniosek inwestorki L. L.-R., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie wewnętrznej budynku magazynowego (wykonanie fragmentu ściany działowej i budowę ściany działowej o konstrukcji szkieletowej wewnątrz istniejącego magazynu mąki) położonego w R. przy ulicy [...].

Pismem z dnia 13 września 2010 r. skierowanym do Wojewody [...] A. H. złożył skargę na Starostę, który wydał wymienioną powyżej decyzję. Podniósł, że nie został powiadomiony o tej decyzji i bez jego wiedzy inwestorka zamieniła nielegalnie magazyn mąki w zakład produkcyjny, co m.in. potwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z [...] r. Dodał, że nie brał udziału przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. i pomimo, że jest sąsiadem został pominięty w postępowaniu, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym postanowieniu. Dlatego też zgodnie z art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wymienionej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pismo to zostało postanowieniem Wojewody [...] przekazane, według właściwości, Staroście B. Zażalenie złożone na to postanowienie zostało rozpatrzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...].

Wobec powyższego, rozpatrując przekazany wniosek, Starosta B. postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty B. z dnia [...] r. W podstawie prawnej postanowienia przywołał art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego a w uzasadnieniu wyjaśnił, że w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją nie uznano A. H. za stronę tego postępowania, ponieważ sprawa dotyczyła przebudowy budynku magazynowego polegającej tylko na wykonaniu fragmentu ściany działowej i budowy ściany działowej o konstrukcji szkieletowej wewnątrz istniejącego już magazynu mąki. W przestawionej sytuacji organ postanowił orzec jak w sentencji, co w myśl przepisu art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia stosownego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Z kolei decyzją z dnia [...] r. Starosta B., przywołując w podstawie prawnej art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia ostatecznej swojej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. ze względu na to, że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął od osoby, która nie ma przymiotu strony postępowania. W krótkim uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że w postępowaniu zakończonym wymienioną w sentencji decyzją nie uznano A. H. za stronę prowadzonego wówczas postępowania, gdyż inwestycja nie oddziaływała na działki sąsiednie, ponieważ dotyczyła przebudowy budynku magazynowego polegającej tylko na wykonaniu ścian działowych wewnątrz budynku – istniejącego magazynu mąki. Prace te w żaden sposób nie mogły wpływać na sąsiednią nieruchomość, stąd brak możliwości odjęcia obszarem oddziaływania działki należącej do wnioskującego. Dlatego też orzeczono jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył zainteresowany A. H. Podniósł, że skoro Starosta uznał, że bezpośredni sąsiad nie jest stroną prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to wydanie takiej decyzji było niezgodne z Kodeksem postępowania administracyjnego. Zarzucił Staroście, iż nie sprawdził przed wydaniem decyzji, do czego była potrzebna przeprowadzona przebudowa magazynów i jakie to będzie miało oddziaływanie na jego posesję, a mianowicie zwiększony hałas i inne uboczne skutki. Wskazał na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w 2007 r. stwierdził samowolę budowlaną, ustalając, że w magazynach trwa produkcja. Dodał, że inwestorka najpierw samowolnie przebudowała hale, a dopiero potem wystąpiła o pozwolenie na przebudowę. Dlatego też w jego ocenie decyzja ta wydana została w sposób podejrzany i niezgodnie z prawem, w związku z czym wniosek o jej unieważnienie i przywrócenie stanu pierwotnego w magazynach jest w pełni uzasadniony.

Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania zbadał, czy w przedmiotowym postępowaniu wystąpiła wada wymieniona w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy w wyniku wymienionego postępowania rozpoznano sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę w sposób, który umożliwiałby orzeczenie co do jej meritum. Organ ten wykazał, że A. H. nie miał przymiotu strony w rozumieniu przepisów art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowa inwestycja nie oddziaływała na działki sąsiednie – była to bowiem przebudowa budynku magazynowego, polegająca na zmianie lokalizacji ścianki działowej między korytarzem a magazynem mąki. Wykonanie wewnątrz budynku ścianki działowej z płyt kartonowo-gipsowych na ruszcie z profili aluminiowych nie wpływa w żaden sposób na nieruchomość sąsiednią. Organ odwoławczy stwierdził, że wznowienie postępowania jest swoistą instytucją procesową, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Przedmiotem takiego postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 Kodeksu jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1, czy art. 145a tego Kodeksu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał ustalenia stron tego postępowania, uznając, że A. H. nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na przebudowę w budynku magazynowym. Zarzuty dotyczące, innego wykorzystania pomieszczeń niż wynikające z ich przeznaczenia nie należą do kompetencji orzekającego w tym postępowaniu organu. Z uwagi na brak przymiotu strony po stronie wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, organ prawidłowo orzekł o odmowie uchylenia spornej decyzji, nie wchodząc w zakres merytoryczny sprawy i nie ustosunkowując się do zarzutów odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. H. podniósł, że Starosta B. wydał niezgodnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję z dnia [...] r. zezwalającą na przebudowę magazynów w hale produkcyjne. Potwierdził to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z[...] r. stwierdzając samowolę budowlaną. Decyzja o przebudowie została wydana bez powiadomienia go o tym, chcąc uniknąć "żeby tylko sąsiad nie blokował", jak było to w 2002 r. Nic nie usprawiedliwia działania Starosty. Dlatego zwracając się do Sądu, po wyczerpaniu procedury administracyjnej, wniósł o przywrócenie stanu magazynów zgodnego z ich przeznaczeniem, czyli składowaniem w nich mąki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że wydana decyzja oraz poprzedzające jej wydanie postępowania były prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa budowlanego.

Na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. uczestniczka postępowania – inwestorka L. L.- R. wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając, że w jej ocenie skarżący nie był stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty B. wydane zostały z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Starosty B. Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla WWK "A" L. L.- R. obejmującego przebudowę wewnętrzną budynku magazynowego (wykonanie fragmentu ściany działowej i budowę ściany działowej o konstrukcji szkieletowej wewnątrz istniejącego magazynu mąki) położonego w R. przy ulicy [...].

Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu w pierwszej kolejności jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 ( 1 Kodeksu, czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1), względnie dokonać decyzją odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W rozpatrywanej sprawie strona powołała się na fakt nieuczestniczenia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji udzielającej wymienionego na wstępie pozwolenia na budowę. Zatem w swoim wniosku powołała się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie więc z art. 148 § 2 tego Kodeksu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w tym przepisie biegnie od dnia, w którym strona dowiedział się o decyzji. W tym zakresie organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Przyjdzie wskazać, iż kwestionowana decyzja wydana została w dniu [...] r. Nadto, co wymaga także zauważenia, na decyzję tę, pismem z dnia 15 czerwca 2010 r., skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który postanowieniem z dnia [...] r. odrzucił tę skargę (sygn. akt II SA/GL 709/10). Z kolei dopiero pismem z dnia 13 września 2010 r. A. H. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Mimo to organ pierwszej instancji, nie bacząc na wymogi zawarte w przepisach, postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w tej sprawie. Tym samym przeprowadzone zostało w dalszej części postępowanie w zakresie ustalenia przyczyny wznowieniowej, gdzie, organy uznały, że wnioskujący o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nie był stroną tego postępowania, gdyż przedmiotowa inwestycja nie oddziaływała na działki sąsiednie, w tym także na działkę skarżącego, ponieważ dotyczyła przebudowy budynku magazynowego wewnątrz, a przebudowa ta polegała na wykonaniu fragmentu ściany działowej i wykonania nowej o konstrukcji szkieletowej. Uznały tym samym, że nie potwierdziła się przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i rozpatrzyły sprawę merytorycznie, wydając decyzję odmawiającą uchylenia kwestionowanej decyzji.

Działania takiego nie można uznać za zgodne z przepisami procedury administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r. II SA/Gd 18/08). Zgodnie bowiem z utartym orzecznictwem i doktryną organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu określonego w powoływanym już art. 148 § 1 Kodeksu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu stanowi naruszenie prawa (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 r. s. 656-657).

W tym stanie sprawy podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych jest jednoznaczne ustalenie wszystkich istotnych okoliczności związanych z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 Kodeksu, które strona powinna udowodnić, przy czym od negatywnych skutków jego uchybienia strona może wnosić prośbę o jego przywrócenie zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dopiero w przypadku ustalenia zachowania przez skarżącego wymienionego powyżej terminu organ rozpatrzy sprawę merytorycznie. W przypadku zaś stwierdzenia uchybienia tego terminu – umorzy wznowione postępowanie.

Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty B. należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.