Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 929/23 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 929/22, oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 25 sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 18 maja 2022 r., nr [...], którą w pkt 1) odmówiono przyznania M. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem W. N. na okres od 1 sierpnia 2020 r. do 30 kwietnia 2022 r.; w pkt 2) przyznano M. B świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem W. N. na okres od 1 maja 2022 r. na stałe w wysokości 2119 zł.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej – u.ś.r.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że datą wpłynięcia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami jest 1 maja 2022 r. i od tej daty należy skarżącej przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy wniosek uzupełniony zaświadczeniem o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinien być traktowany jako złożony w pierwotnym terminie 1 sierpnia 2020 r. ze względu na błąd organu popełniony przy rozpoznawaniu wniosku;

2) art. 9 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organ administracji nie ponosi odpowiedzialności za błędny brak pouczenia skarżącej o możliwości wyboru świadczenia i miał prawo do dokonania literalnej wykładni przepisów u.ś.r. pomimo istnienia w tej kwestii w chwili złożenia przez skarżącą wniosku linii orzeczniczej potwierdzającej istnienie wyboru świadczenia.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, albowiem skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury. Zachodziła zatem w stosunku do niej negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Zauważyć należy, iż zaskarżony wyrok został wydany w warunkach ponownego rozpoznania sprawy, po uprzednim uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 39/21, wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 10 listopada 2020 r., nr [....] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 września 2020 r., nr [...]. Skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1111/21.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wskazał, że istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Organy obu instancji przyjęły, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na ustalone prawo do emerytury. Zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Brzmienie tego przepisu może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, który opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku bowiem zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, dalej - u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji uznał, że informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące przy rozpoznawaniu tej sprawy. W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i pobierania świadczenia emerytalnego zachodzi konieczność zawieszenia pobierania emerytury w razie wyboru świadczenia jako korzystniejszego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Z akt sprawy wynika, że organy orzekające obu instancji oraz Sąd I instancji podporządkowując się ocenie prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo uznały, że przedłożenie decyzji organu emerytalno-rentowego o wstrzymaniu wypłaty skarżącej emerytury jest momentem, od którego możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreślenia wymaga, że określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. termin ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych rozpoczynający się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jest terminem prawa materialnego. W przypadku jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (por. wyroki NSA z: 2 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 887/22, 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2312/21; 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 642/21; 3 września 2021 r., sygn. akt I OSK 207/19; 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1315/21).

Niewątpliwie skutkiem zawieszenia prawa do emerytury jest wstrzymanie jej wypłaty (art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s.), przez co odpada określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, nie powinno budzić wątpliwości, że prawo do tego świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym strona przedstawi organowi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Należy bowiem uznać, iż dopiero wówczas – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – wpłynął do organu wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. (por. wyroki NSA z: 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2312/21; 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 209/21; 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1590/21; 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1586/21; 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1970/21). Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyrok NSA z 28 lipca 2023 .r., sygn. akt I OSK 1482/22).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca, mając od 16 grudnia 2013 r. ustalone prawo do emerytury, wnioskiem z 24 sierpnia 2020 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem W. N. Następnie dopiero w dniu 9 maja 2022 r. do organu I instancji wpłynęła decyzja ZUS Oddział w [...] z 27 kwietnia 2022 r. o wstrzymaniu wypłaty skarżącej emerytury od 1 maja 2022 r. W tej sytuacji brak było prawnej możliwości wydania decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okres od złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia wstrzymania wypłaty emerytury, czyli do dnia spełnienia ustawowych warunków jego przyznania. Dlatego też organ I instancji prawidłowo przyznał skarżącej wnioskowane świadczenie od 1 maja 2022 r. na stałe, zaś odmówił jego przyznania od 1 sierpnia 2020 r. (miesiąc złożenia wniosku o przyznanie świadczenia) do 30 kwietnia 2022 r.

Dlatego też zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Także zarzut sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej okazał nieuprawiony. Jak wynika z akt sprawy organy orzekające obowiązek udzielenia skarżącej informacji o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia wykonały wprawdzie po prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z 21 kwietnia 2021 r., to jednak wymaga podkreślenia, iż w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że określone świadczenie może być przyznane gdy wszystkie warunki będą spełnione. Nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, a warunkiem przyznania świadczenia jest zawieszenie przyznanej emerytury. Zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowane tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależnione jest od terminu zawieszenia przyznanej emerytury (por. wyrok NSA z 28 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1482/22). Skoro wstrzymanie wypłaty emerytury skarżącej nastąpiło od 1 maja 2022 r., to nie było podstaw do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 9, jak i art. 79a k.p.a., nie stawiają organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalniają od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy. Wskazuje się, że uregulowany w tych przepisach obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyroki NSA z: 27 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 66/96; 30 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1475/14). Z omawianej zasady wynika natomiast bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.