VII SA/Wa 899/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-15	
Data wpływu	2021-05-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. U. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 11 pkt 4 litera a) uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dzielnicy [...] – część zachodnia A, w odniesieniu do działki nr ewidencyjny [...]; II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz P. U. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
P U (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 16 marca 2021 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] w dzielnicy [...] [...] - w zakresie § 11 punkt 4 litera a) tej uchwały.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej: "ustawa o p.z.p." oraz art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), przez ustanowienie jako warunku podziału terenu, nakazu zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenu, który to nakaz wykracza poza dopuszczalne władztwo planistyczne i narusza powołane w zarzucie normy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podniósł, że legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu podmiotowi, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego w tym trybie skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą rzeczywiście naruszać istniejący i przysługujący konkretnemu podmiotowi interes prawny w dacie podejmowania uchwały. Wyjaśnił, że takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego podmiotu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/ Sąd stwierdził, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

Dalej podniósł, że posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza więc istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, dostępny w "CBOS").

Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w [...] , dzielnicy [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] (opisana w księdze wieczystej nr [...]), objętych postanowieniami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w dzielnicy [...] [...] - część zachodnia A. Ustalenie to pozwala na stwierdzenie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego i faktycznego do złożenia skargi oraz zakwestionowania zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skarżący przedłożył odpis księgi wieczystej oraz wydruk mapy z informacją o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Następnie podkreślił, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia uprawnień gminy, a wprowadzone ograniczenie prawa własności gruntu jest nieadekwatne i niewłaściwe. Na poparcie swojej argumentacji przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1186/15.

Skarga została poprzedzona wezwaniem z 16 marca 2021 r., do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi.

Rada Miasta [...] (dalej: "organ"), w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu jednostki redakcyjnej ww. planu w oderwaniu od przysługującego mu prawa własności do działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] (dawny nr ew. [...] ). Wyłącznie działka nr ew. [...] znajduje się na terenie MU II, do którego zastosowanie znajduje § 11 punkt 4 litera a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr ew. [...] położona jest natomiast w innym terenie, tj. oznaczonym symbolem MU I.

Organ podkreślił, że ustalenia ww. § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą nie działki, lecz całego terenu MU II. Powyższe oznacza, że na teren mieszkaniowo-usługowy MU II należy wjeżdżać i wyjeżdżać oraz doprowadzić infrastrukturę inżynieryjną z ulic publicznych znajdujących się bezpośrednio przy granicach przedmiotowego terenu MU II z działką skarżącego nr [...] tzn. z istniejącej ulicy [...] oznaczonej symbolem [...] KUL. Planowana droga [...] KUL stanowi przedłużenie istniejącej ul. [...] znajdującej się po stronie drogi głównej ul. [...] i wraz z lokalnymi drogami wokół stanowi podstawowy układ komunikacyjny dróg publicznych w tym rejonie. Natomiast obsługa komunikacyjna poszczególnych działek ewidencyjnych znajdujących się wewnątrz przedmiotowego terenu MU II nie została ustalona w planie miejscowym, więc obowiązują tu przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej organ wskazał, że w przypadku działki skarżącego położonej w terenie MU II, plan inaczej ustala warunki podziału terenu, nakazując zapewnienie bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenu.

Pismem procesowym z [...] listopada 2021 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska organu. Wskazał, że wszelkie zapisy planu dotyczące terenu MU II (działka skarżącego jest częścią tego terenu) odnoszą się do wszystkich działek położonych w granicach tego terenu, zatem skarżony zapis § 11 punkt 4 litera a) ww. uchwały ustalający "następujące warunki podziału terenu" w brzmieniu: "nakaz zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenu" odnosi się również do działki skarżącego. Podkreślił, że nie jest prawdziwe twierdzenie organu, że "obsługa komunikacyjna poszczególnych działek ewidencyjnych znajdujących się wewnątrz przedmiotowego terenu MU II nie została ustalona w planie miejscowym" albowiem, organy notorycznie odmawiają wydania decyzji podziałowych działek skarżącego znajdujących się wewnątrz terenu MU II, powołując się właśnie na kwestionowany zapis planu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący dołączył pisma Urzędu Miasta [...] , tj.: Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Architektury i Budownictwa z [...] lutego 2013 r.; Biura Gospodarki Nieruchomościami; Delegatura w Dzielnicy [...] z [...] lutego 2013 r.; Biura Geodezji i Katastru Wydział Podziałów Nieruchomości z [...] marca 2018 r. – cytując ich treść.

Skarżący podkreślił (w odniesieniu do stanowiska organu), że kwestionowany zapis nie tylko uniemożliwia jakikolwiek podział wewnątrz terenu, ale również powoduje jego całkowity paraliż inwestycyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

P U zaskarżył, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, § 11 punkt 4 litera a) uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] w dzielnicy [...] [...] - wywodząc swój indywidualny interes prawny z tytułu prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] położoną pomiędzy ulicami [...] i [...]. Skarżący dołączył do skargi odpis księgi wieczystej Nr [...] dotyczący tej nieruchomości. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego, działka skarżącego nr ew. [...] została objęta ww. planem z 2007 r.

Ponadto podnieść należy, że uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę o samorządzie gminnym oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym sprzed tej daty wskazywało, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3). Obecne brzmienie tego przepisu, na skutek wspomnianej nowelizacji, usunęło obowiązek wezwania organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu więc do nowych aktów planistycznych, wydanych po 1 czerwca 2017 r., skargę można wnieść w każdym czasie bez konieczności stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi organu.

Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa.

W przedmiotowej sprawie, bez wątpienia, źródłem interesu prawnego skarżącego są przepisy prawa materialnego - cywilnego dotyczące prawa własności. P. U. jest bowiem właścicielem działki ew. nr [...] opisanej w księdze wieczystej Nr [...], która została objęta powyższym planem z [...] czerwca 2007 r..

W ocenie Sądu, w przedstawionymi stanie sprawy, ustaleniami planu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W pierwszej kolejności podkreślić, że procedura planistyczna i uchwalenie planu miały miejsce w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, wręcz przeciwnie stanowią one ograniczenie prawa własności. Mieszczą się w pojęciu tzw. władztwa planistycznego, które jest pojęciem niezdefiniowanym. Nie należy jednak tego pojęcia rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte nie tylko w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Powyższe dowodzi, iż na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy.

I tak, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 1994 r., pod rządami której uchwalono zaskarżony plan, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Gmina - stosownie do art. 4 ustawy z 1994 r. - w ramach zadań własnych ustalała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizowała między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło podstawę do konstrukcji wspominanego już wcześniej tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, organ - przy wydawaniu zaskarżonego planu, w tym § 11 pkt 4 litera a) naruszył przywołane przepisy w skardze, dokonując przekroczenia władztwa planistycznego.

Nadużycie władztwa planistycznego w odniesieniu do działki ew. nr [...] nastąpiło w zakresie użytego sformułowania w tym przepisie a dotyczącego ustalenia warunków podziału terenu MU II poprzez wprowadzenie "nakazu zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenu".

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że zapis ten, jako ustanawiający względem działki skarżącego (położonej na ww. terenie) wymóg bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jest nadmiernie ograniczający skarżącemu sposób wykonywania posiadanego przez niego prawa własności uwidocznionego w księdze wieczystej.

Za stanowiskiem skarżącego przemawia także materiał dokumentacyjny. I tak przykładowo, w piśmie z [...] marca 2018 r. Urząd Miasta [...] Biuro Geodezji i Katastru Wydział Podziałów Nieruchomości, powołując się na wcześniejsze opinie Wydziału Architektury i Budownictwa wskazał, że rozwiązanie zawarte w § 11 punkt 4 litera a) uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] , nie zapewnia projektowanej działce nr [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, tym samym podział działki ew. nr [...] jest niedopuszczalny.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.