Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 670/19 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr 366/OR14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. C. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 670/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę J. C. na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2019r., nr 366/OR14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie normy materialnoprawnej w postaci art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2\99/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L Nr 347 s. 549 ze zm.) poprzez jej niewłaściwe zastosowanie - na skutek wadliwej oceny warunku samodzielnego prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej i w konsekwencji nietrafnej oceny tego, czy w okolicznościach sprawy, obiektywnie znanych w oparciu o zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, organy udowodniły - a nie jedynie uprawdopodobniły taką możliwość - niespełnienie przez skarżącą celów systemu wsparcia bezpośredniego, ONW oraz wsparcia rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020

Poza tym zarzucono naruszenie norm postępowania sądowoadministracyjnego w postaci naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., przez rażące wykroczenie w zaskarżonym wyroku poza ustawowe zadanie kontroli działalności administracji publicznej, co znalazło wyraz w fakcie samoczynnego uzupełniania przez Sąd o dodatkowe argumenty i okoliczności przedstawionego przez organ administracji uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie ograniczył się do ustawowej roli instancji powołanej do oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organ administracji, w tym od oceny tego, czy rozstrzygnięcie sprawy znajduje uzasadnienie w argumentach i okolicznościach przedstawionych przez organ w treści wydanych przezeń decyzji, lecz sam, z własnej inicjatywy podjął się uzupełniać zakres dowodów i argumentów wyrażonych w pisemnym stanowisku organu, jakie jego zdaniem przemawiać mają przeciwko stronie postępowania. Jest to zasadnicze przekroczenie ustawowych ram działania Sądu, jeżeli już WSA był zdania, że w sprawie istnieją okoliczności na tyle istotne, że bez ich przytoczenia określone rozstrzygnięcie sprawy nie jest w pełni zrozumiałe, wówczas obowiązkiem jego było decyzję organu uchylić, wskazując organowi jakie okoliczności powinien on wziąć pod uwagę ponownie konstruując uzasadnienie decyzji, nie zaś z własnej inicjatywy podejmować się uzupełniania i doprecyzowywania uzasadnienia rozstrzygnięcia organów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a.) p.p.s.a., przez brak dostrzeżenia przez Sad I instancji niewłaściwego zastosowania przez organ normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 na skutek błędnego rozstrzygnięcia zasadniczej dla sprawy kwestii wymienionej w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej, a także niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c.) p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organy:

a. art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.), jak również art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.) przez naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów władzy publicznej, polegające na rozstrzygnięciu sprawy na zasadzie analogii do innych rozpatrywanych przez organ przypadków, a więc na skutek obciążenia skarżącego wnioskami i ocenami odnoszącymi się do okoliczności ustalonych w odniesieniu do innych beneficjentów, bez dokładnego wyjaśnienia, w oparciu o konkretne okoliczności danego przypadku, czy takie wnioski i oceny będą miały na pewno zastosowanie, ze względu na wnikliwie rozpatrzone okoliczności danej sprawy, również do rozpatrywanego w danym postępowaniu przypadku skarżącego.

b. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w konsekwencji art. 80 k.p.a. - polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, a w konsekwencji na oderwanym od istotnych przesłanek dowodowych kwestionowaniu faktu samodzielnego i na własny rachunek oraz ryzyko prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej, a tym samym na braku udowodnienia przez organ okoliczności, mających odpowiadać przesłankom zastosowanej normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Poza sformułowaniem zarzutów zastrzeżono jedynie możliwość późniejszego szczegółowego uzupełnienia uzasadnienia zarzutów kasacyjnych w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.

Strona przeciwna w piśmie procesowym zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" z dnia 3 lipca 2020 r. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z dnia 8 lutego 2024 r. pełnomocnik organu przesłał prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia [...] września 2023 r. sygn. akt [...] skazujący skarżącą za udział w zorganizowanej grupie przestępczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać jednak należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, LEX nr 3654209).

Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie zawarł w niej uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zastrzega możliwość późniejszego szczegółowego uzupełnienia uzasadnienia zarzutów kasacyjnych w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. W odniesieniu do tak istotnej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej należy wskazać, że jest to środek prawny o wysoce sformalizowanym charakterze, objęty m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18, LEX nr 3412676).

Stosownie bowiem do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić należy, że są to niezależne od siebie elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej wnoszonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, każda zatem tego typu skarga powinna zawierać stosowne uzasadnienie postawionych w niej zarzutów względem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Brak zaś takiego uzasadnienia oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom przewidzianym na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 176 p.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 802 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt GSK 1335/04, Legalis).

Autor skargi kasacyjnej nie zawarł w jej treści nawet szczątkowego uzasadnienia, ograniczając się do stwierdzenia, że zastrzega możliwość późniejszego szczegółowego uzupełnienia uzasadnienia zarzutów kasacyjnych w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Nie może być mowy o przytoczeniu w przyszłości nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., w sytuacji wystąpienia całkowitego braku uzasadnienia skargi kasacyjnej w rozumieniu jej elementów konstrukcyjnych, o których mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Innymi słowy, całkowitego braku uzasadnienia skargi kasacyjnej nie należy traktować na równi z nienależytym lub częściowym uzasadnieniem podstaw kasacyjnych, a zatem nie spełnia ono wymogów przewidzianych na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. (por. W. Piątek, Komentarz do art. 176 p.p.s.a. [w:] A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023 r., s. 380).

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).