IV SAB/Wr 179/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-12	
Data wpływu	2023-04-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Katarzyna Radom
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 3432/23	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 149; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Burmistrza Leśnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 marca 2023 r. I. zobowiązuje Burmistrza Leśnej do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 marca 2023r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - udostępnienia do wglądu dziennika budowy dotyczącego Centrum Zarządzania i Reagowania Kryzysowego w Leśnej, - udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1 litera b; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Leśnej, o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV . zasądza od Burmistrza Leśnej na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 (słownie sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem P. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) z dnia 7 marca 2023 r., adresowanym do Burmistrza Leśnej (dalej: organ), o udostępnienie informacji publicznej związanej z realizacją inwestycji:

1) Centrum Zarządzania i Reagowania Kryzysowego w L. (dalej: CZiRK)

poprzez:

a) przekazanie skanów (lub umożliwienie wglądu osobistego wraz

z możliwością zrobienia zdjęć) następujących dokumentów:

– dziennika budowy;

– zawartych umów na realizację robót budowlanych (w tym robót dodatkowych) wraz z aneksami;

– faktur za realizację tej inwestycji;

– zawartych umów na nadzór nad realizacją inwestycji (inwestorski, autorski, archeologiczny i in.);

– korespondencji/protokołów ze spotkań z wykonawcą dotyczących wykonywania robót dodatkowych lub zmian w projekcie;

– korespondencji/protokołów ze spotkań z projektantem dotyczących wykonywania robót dodatkowych lub zmian w projekcie;

b) udzielenie informacji:

– czy w trakcie realizacji inwestycji były dokonywane modyfikacje rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, a jeżeli tak to: jaki był ich zakres; jaki był powód dokonania zmian; jaki był koszt dokonania zmian w projekcie – wraz z udostępnieniem skanu umowy lub innego dokumentu będącego podstawą zlecenia projektantowi dokonania zmian; kto poniósł koszt wykonania zmian w projekcie;

– jaka grubość styropianu została położona na poszczególnych ścianach zewnętrznych budynku, a jeżeli jest inna od wskazanej w dokumentacji projektowej na etapie organizacji przetargu to: jaka jest tego przyczyna; jaki był powód dokonania zmian; czy opracowano kosztorys różnicowy – wraz z jego udostępnieniem, jeżeli został opracowany; jaki był koszt dokonania zmian w projekcie – wraz z udostępnieniem skanu umowy lub innego dokumentu będącego podstawą zlecenia projektantowi dokonania zmian; kto poniósł koszt wykonania zmian w projekcie;

2) Modernizacja świetlicy w G. (dalej: Świetlica) poprzez:

a) przekazanie skanów (lub umożliwienie wglądu osobistego wraz

z możliwością zrobienia zdjęć) następujących dokumentów:

– dziennika budowy;

– zawartych umów na realizację robót budowlanych (w tym robót dodatkowych) wraz z aneksami;

– faktur za realizację tej inwestycji;

– zawartych umów na nadzór nad realizacją inwestycji (inwestorski, autorski, archeologiczny i in.);

– korespondencji/protokołów ze spotkań z wykonawcą dotyczących wykonywania robót dodatkowych lub zmian w projekcie;

– korespondencji/protokołów ze spotkań z projektantem dotyczących wykonywania robót dodatkowych lub zmian w projekcie;

b) udzielenie informacji, czy w trakcie realizacji robót doszło do zalania deszczem odkrytego stropu budynku umieszczonego tam wyposażenia,

a jeżeli tak to: czy sporządzono protokół dokonanych zniszczeń – wraz

z jego udostępnieniem, jeżeli został sporządzony; czy dokonano szacowania strat – wraz z dokumentację z tego zakresu; jakie działania podjęto wobec osób/podmiotów odpowiedzialnych za brak właściwego zabezpieczenia budowy w trakcie realizacji robót; jakie działania podjęto

w celu pokrycia powstałych szkód;

c) udzielenie informacji, czy obecnie jest możliwość użytkowania świetlicy zgodnie z przeznaczeniem, a jeżeli nie – wskazanie, jaki jest tego powód.

Pismem z dnia 21 marca 2023 r. organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność przygotowania obszernego materiału, zostanie on udostępniony poprzez osobisty wgląd i wykonanie przez wnioskodawcę fotokopii w urzędzie miejskim w uzgodnionym terminie. Natomiast dziennik budowy nie zostanie udostępniony, gdyż jego treść nie stanowi informacji publicznej. W odniesieniu do pytań dotyczących CZiRK, organ wskazał, że odpowiedzi zawarte są w przygotowanych dokumentach, a koszt zmian w projekcie wyniósł 0 zł. W odniesieniu do pytań dotyczących Świetlicy, organ wyjaśnił, że podczas realizacji związanych z wymianą dachu doszło do miejscowych zawilgoceń niemożliwych do uniknięcia przy tego rodzaju zakresie prac, co nie spowodowało jednak zruszczeń w budynku, wobec czego protokół nie został sporządzony. Ponadto Świetlica jest terenem budowy, a co za tym idzie nie ma możliwości jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

W odpowiedzi na powyższe pismo , wnioskodawca pismem z dnia 21 marca 2023 r. podniósł, że dziennik budowy jest informacją publiczną, jeżeli inwestorem jest jednostka realizująca zadania publiczne i zawnioskował o jego udostępnienie podczas osobistego wglądu dokumentacji w urzędzie. Ponadto ponowił pytania dotyczące CZiRK, na które nie uzyskał odpowiedzi, tj. czy w trakcie realizacji inwestycji były dokonywane modyfikacje rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, a jeżeli tak, to jaki był ich zakres i jaki był powód dokonania zmian; a także jaka grubość styropianu została położona na poszczególnych ścianach zewnętrznych budynku, a jeżeli jest inna od wskazanej w dokumentacji projektowej na etapie organizacji przetargu to jaka jest tego przyczyna, jaki był powód dokonania zmian oraz czy opracowano kosztorys różnicowy.

Pismem z dnia 24 marca 2023 r. organ poinformował wnioskodawcę, że odpowiedzi na zadane pytanie zawarte są w treści dokumentów, które zostaną udostępnione do osobistego wglądu. Przepisywanie ich treści stoi w sprzeczności z logiką, a także zabiera czas pracownikowi merytorycznemu, który mógłby wykorzystać na inne, pilne działania. Organ wskazał także, że udostępni treść dziennika budowy Świetlicy, natomiast dziennik budowy CZiRK znajduje się na terenie budowy i jest dostępny dla osób upoważnionych, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu

i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.

W odpowiedzi, pismem z dnia 24 marca 2023 r. wnioskodawca wskazał, że organ zobowiązany jest do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania w formie przez niego wskazanej, tj. drogą mailową. Ponadto podkreślił, że wnioskowana informacja publiczna nie dotyczy wyłącznie informacji zawartych w dokumentach, ale też istniejącego stanu wykonania robót budowlanych. W związku z powyższym, raz jeszcze zwrócił się z zapytaniem, jaka grubość styropianu została fizycznie położona

w poszczególnych ścianach CZiRK.

Pismem z dnia 27 marca 2023 r. organ podtrzymał stanowisko w sprawie.

Skarżący pismem z dnia 29 marca 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 7 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie,

w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniania na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg korespondencji w sprawie między nim a organem. Wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym i warunkami określonymi na etapie przetargu, przy przebudowie każdej ze ścian CZiRK powinien zostać zastosowany styropian o grubości 15 cm, jednak dotarły do niego informacje, że w rzeczywistości zastosowano cieńszy styropian o grubości 8 cm i chciałby to zweryfikować. Ponadto opisał wizytę w urzędzie miejskim z dnia 29 marca 2023 r., podczas której mógł zapoznać się z dokumentami. Podczas wizyty odmówiono mu udostępnienia dziennika budowy CZiRK, a w odpowiedzi na prośbę o udostępnienie dokumentu wskazującego na grubość styropianu, przedstawiono mu protokół konieczności, który stanowi w dość ogólny sposób o zamiarze zmiany grubości styropianu w części budynku. Nie jest to jednak informacja, o którą wnioskował skarżący, gdyż nie pytał o plany wykonania, ale o stan faktyczny wykonanych robót, tj. jaka grubość styropianu fizycznie znalazła się na poszczególnych ścianach (styropian jest już położony i przykryty tynkiem). Organ odmówił udostępnienia dokumentu, który pokazywałby, gdzie konkretnie zmieniono grubość styropianu oraz wskazania, na których ścianach i do którego momentu styropian jest cieńszy. W ocenie skarżącego organ dopuścił się tym samym bezczynności, gdyż nie udzielił informacji publicznej, dotyczącej grubości styropianu położonego na poszczególnych ścianach zewnętrznych budynku CZiRK.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, względnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podniósł , że skarżący w dniu 29 marca 2023 r. zapoznał się w urzędzie miejskim

z wnioskowanymi przez siebie informacjami (dokumentacją) w pełnym zakresie, w jakim organ nimi dysponował. Niezrozumiałe są zatem zarzuty skarżącego, że nie otrzymał on informacji o jaką wnioskował, tj. dokumentów wskazujących grubość styropianu położonego na poszczególnych ścianach budynku. Została mu bowiem okazana całość dokumentacji z prowadzonych prac budowlanych, których dotyczyło zapytanie,

z wyłączeniem dziennika budowy. Sposób udostępnienie informacji publicznej – okazanie dokumentów z procesu budowlanego w urzędzie miejskim – wynikał z przyczyn wskazanych we wcześniejszych pismach do skarżącego, który ostatecznie przystał na tę formę udostępnienia. Także powody odmowy okazania dzienniku budowy CZiRK zostały wyjaśnione skarżącemu. Natomiast w odniesieniu do danych dotyczących położonego styropianu, wskazano że wynikają one z udostępnionego skarżącemu protokołu konieczności z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr 1/8/2022, w którym stwierdzono m.in., że "w celu zapewnienia jednolitego wyglądu elewacji uzgodniono że w części garażowa socjalnej zostanie zmniejszona grubość warstwy termoizolacyjnej do 8,00 cm. Zmiana ta nie wpłynie na termoizolacyjność w pomieszczeniach garażowa socjalnych ze względu na grubość ściany, która wynosi 75 cm i zrekompensuje zmianę grubości styropianu". Tym samym organ stoi na stanowisku, że wszystkie dokumenty jakie posiada zostały skarżącemu udostępnione. Jednocześnie udzielono skarżącemu odpowiedzi na każde pytanie, co do którego organ posiadał wiedzę i mógł udostępnić informację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz.2492 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta , o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu , sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów.

W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej , którego tryb udzielania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko , wedle którego informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.

W analizowanej sprawie nie sporu między stronami co do tego , że wniosek skarżącego z dnia 7 marca 2023 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej , albowiem burmistrz miasta jest organem władzy publicznej , a zatem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. , zaś wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej , gdyż dotyczy działalności miasta , a mianowicie zasad jego funkcjonowania oraz danych publicznych w aspekcie , o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.d.i.p. Wobec tego spełniony został zarówno podmiotowy , jak i przedmiotowy zakres powołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 13 u.d.i.p. stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki , nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Przy czym w odniesieniu do skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę, praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 p.p.s.a.).

Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek został przez skarżącego wniesiony w dniu 7 marca 2023 r., zaś rozpoznanie tego wniosku nastąpiło pismem organu z dnia 21 marca 2023 r. W ocenie Sądu pismo organu z dnia 21 2023r. będące odpowiedzią na wniosek strony jest niepełnym odniesieniem się do żądanych przez stronę informacji, nie wyczerpało bowiem zakresu żądań wniosku w przedmiocie udostępnienia dziennika budowy dotyczącego Centrum Zarządzania i Reagowania Kryzysowego w Leśnej oraz nie zawierało wyczerpującego udzielenia informacji na pytania objęte punktem 1 lit. b przedmiotowego wniosku. Nie może bowiem o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez organ, nie obejmująca swym zakresem całości żądania. Z przedmiotowego wniosku jednoznacznie wynika, że skarżący domagał się m.in. udostępnienia konkretnych danych w zakresie realizacji konkretnie wskazanych inwestycji miasta ( żądanie zawarte w pytania 1 lit. b wniosku) . Ma rację skarżący , kiedy wywodzi ,że w odniesieniu do każdej inwestycji domagał się dwóch rodzajów informacji , a mianowicie wglądu w dokumenty związane z inwestycją oraz udzielenia informacji o stan faktycznie wykonanych robót.

W tym miejscu wymaga wyjaśnienia ,że charakter żądanej informacji publicznej nie tylko wpływa na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji, a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia. Przepis art. 14 ust.1 u.d.i.p. przewiduje dwa elementy ważne dla procesu udostępniania informacji publicznej, a mianowicie określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy E-PAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających ma zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kopia ksero, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny itp.

A zatem to na wnioskodawcy przede wszystkim spoczywa obowiązek wskazania sposobu udostępnienia żądanej informacji. Podmiot uprawniony informacyjnie decyduje również o wyborze formy jej udostępnienia. Nie jest więc możliwe narzucenie podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej formy realizacji jego prawa do tej informacji, gdyż to żądający takiej informacji powinien wskazać formę jej udostępnienia (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2010 r., sygn. II SA/Wa 620/10, LEX nr 667335). Istotne znaczenie ma w tym wypadku precyzyjne skonkretyzowanie żądanej formy, albowiem podmiot zobowiązany nie może subiektywnie, tj. bez zgody wnioskodawcy, dokonać jej zmiany. Natomiast organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób (zob. wyrok WSA w Kielcach z 4 czerwca 2008 r., sygn. II SAB/Ke 23/08, LEX nr 516691). W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Gdy podmiot zobowiązany nie udziela informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie ani nie wydaje w tym przedmiocie decyzji, to takie zachowanie świadczy o nierozpatrzeniu wniosku i tym samym jego adresat pozostaje w bezczynności.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Wobec tego pozbawiony doniosłości prawnej jest zarzut organu , jakoby wszelkie informacje, pozostające we właściwości organu, które skarżący chciał uzyskać, uzyskał już z treści okazanych mu w siedzibie organu dokumentów. Niewątpliwie przedmiot danych publicznych obejmuje również informacje o stanie realizacji inwestycji miejskich i takich informacji dotyczył wniosek w pkt 1 lit. b . Przepis art.3 ust.1 u.d.i.p. konkretyzuje katalog uprawnień przysługujących podmiotowi informacyjnie zainteresowanemu, a mianowicie uzyskanie takiej informacji (pkt 1) oraz wgląd do dokumentów urzędowych( pkt 2) .

W realiach badanej sprawy takich działań w omawianym zakresie Burmistrz nie podjął, udostępniając jedynie odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1 lit. a oraz w pkt 2 wniosku , co świadczy o fragmentarycznym załatwieniu sprawy , nie czyniącym zadość żądaniu skarżącego , wyartykułowanym w przedmiotowym wniosku.

Jednocześnie jako niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne należy ocenić stanowisko organu w zakresie żądania udostępnienia dziennika budowy obu inwestycji. Z jednej bowiem strony organ - w trybie i na zasadach przewidzianych ustawą o dostępie do informacji - umożliwił skarżącemu wgląd do dziennika budowy dotyczącego modernizacji świetlicy wiejskiej , a z drugiej strony organ odmówił dziennikowi budowy waloru informacji publicznej z tym uzasadnieniem ,że jest on dostępny dla osób upoważnionych, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu

i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Przede wszystkim zauważyć należy ,że wskazany przez organ przepis § 9 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia normuje wyłącznie kwestię katalogu podmiotów upoważnionych do dokonywania wpisów w dzienniku budowy . Zgodnie z definicją legalną "dokumentacji budowy", zawartą w art.3 pkt.13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2023 poz. 682) dziennik budowy stanowi część składową dokumentacji budowy, co oznacza, że ma status dokumentu urzędowego oraz jest przechowywany w miejscu wykonywania robót budowlanych. Innymi słowy , dziennik budowy jest dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor (§ 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002 r., Nr 108, poz. 953 ze zm.).

Jeżeli zatem inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i dziennik budowy służy realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot i jego organy. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) jest dokumentacją, do której dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajduje się ona w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (zob. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych : w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r. sygn. IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Go 595/07, LEX nr 459987; we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. IV SA/Wr 110/13)

Wobec powyższego i mając na uwadze przepis art.45 ust.1 Prawa budowlanego, przyjąć należy, że dziennik budowy, jako urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, stanowi informację publiczną, albowiem – a co jest w sprawie niesporne - dotyczy robót budowlanych związanych z wykonywaniem przez organ zadań publicznych. Dokumentacja zaś procesu budowlanego obiektu, który był finansowany przez organ jako jego właściciela, zawiera informacje niezbędne z punktu widzenia funkcjonowania tego obiektu, a więc zawiera informacje o sposobie realizacji zadań gminy w zakresie powierzonych prawem zadań. Dokumentacja procesu budowlanego jak wielokrotnie podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest również informacją o działalności organów nadzoru budowlanego, w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. Możliwie szeroka dostępność do danych i dokumentów przechowywanych w instytucjach publicznych jest traktowana jako jedna z istotnych gwarancji transparentności funkcjonowania instytucji publicznych. Gwarancje prawa dostępu do informacji mają przyczyniać się do pełnego informowania społeczeństwa o wszystkim, co dotyczy życia publicznego.

Zaakcentować w tym miejscu należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego ( zob. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt OSK 678/11).

Spajając tę część rozważań stwierdzić należy ,że przedstawienie informacji niepełnej świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. . Ocena w takim kontekście dotychczasowych działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie , o którym była mowa wyżej uzasadnia zarzut jego bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, wedle którego rozpoznanie części wniosku nie zwalnia organu od zarzutu bezczynności ( por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 125/11). Natomiast w pozostałym zakresie nie można pod adresem organu wyartykułować zarzutu bezczynności .

W ocenie Sądu , stwierdzony stan bezczynności jedynie w części wyżej wskazanej , nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa , gdyż w istocie dostrzeżona bezczynność była wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ( pkt II wyroku) . Natomiast pozostała część wniosku została prawidłowo załatwiona przy wykorzystaniu prawnych form działania , przewidzianych powołaną wyżej ustawą i dlatego dalej idącą skargę oddalono ( pkt III wyroku) .Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku ( pkt I wyroku) , rozstrzygnięcie o kosztach procesu opierając na art. 200 p.p.s.a. ( pkt IV wyroku) .

Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.