Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. W. prowadzącej działalność pod firmą . w L. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w udostępnieniu informacji publicznej postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej A.W. prowadzącej działalność pod firmą G w L. wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych).

W dniu 18 kwietnia 2023 r. A.W. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Mikołajki (dalej: "Burmistrz") w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z wnioskiem z dnia 2 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), polegające na braku udostępnienia informacji publicznej w sposób nakazany prawem.

Powołując się na powyższe naruszenie wniosła o:

1. nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zawartej w zbiorach danych przestrzennych dla planów miejscowych (obowiązujących i sporządzanych) oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, za pomocą usługi przeglądania WMS i usługi pobierania WFS oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego co - uwzględniając wymóg zgromadzenia dla każdego aktu danych o trzech obiektach przestrzennych oraz przy założeniu, że gmina posiada 52 obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz 12 przystąpień do sporządzenia planu miejscowego - obejmuje informacje dla 192 obiektów przestrzennych ze zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych. Informacje, o które wniosła dotyczą następujących trzech wymaganych obiektów przestrzennych:

1) aktu planowania przestrzennego, obejmującego:

a) informację określającą wersję obiektu przestrzennego reprezentującego akt planowania przestrzennego,

b) tytuł aktu planowania przestrzennego,

c) typ aktu planowania przestrzennego,

d) poziom aktu planowania przestrzennego w hierarchii terytorialnej,

e) okres obowiązywania aktu planowania przestrzennego,

f) informację o statusie aktu planowania przestrzennego,

g) informację o zmianach aktu planowania przestrzennego,

h) informację o mapach podkładowych użytych do sporządzenia aktu planowania przestrzennego,

i) określenie granic obszaru objętego ustaleniami aktu planowania przestrzennego,

j) informację o rysunkach aktu planowania przestrzennego,

k) informację o dokumentach powiązanych z aktem planowania przestrzennego, w szczególności inicjujących i przyjmujących akt, rozstrzygnięć nadzorczych i wyroków dotyczących aktu,

2) rysunku aktu planowania przestrzennego, obejmującego:

a) informację określającą wersję obiektu przestrzennego reprezentującego rysunek aktu planowania przestrzennego,

b) tytuł rysunku aktu planowania przestrzennego,

c) łącze (adres URI), pod którym dostępny jest rysunek aktu planowania przestrzennego,

d) łącze (adres URI), pod którym dostępna jest legenda rysunku aktu planowania przestrzennego,

e) informację o układzie odniesienia przestrzennego rysunku aktu planowania przestrzennego,

f) informację o rozdzielczości przestrzennej rysunku aktu planowania przestrzennego,

g) okres obowiązywania aktu planowania przestrzennego,

3) dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego, obejmującego:

a) tytuł dokumentu,

b) dane identyfikacyjne dokumentu,

c) datę utworzenia, publikacji lub zmiany dokumentu,

d) datę wejścia w życie i datę uchylenia dokumentu,

e) informację o organie wydającym dokument,

f) informację o dzienniku urzędowym, w którym opublikowano dokument,

g) łącze (adres URI), pod którym dostępny jest tekst dokumentu

- zgodnie z zakresem informacyjnym i strukturą określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

2. nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji z podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, dokumentu elektronicznego GML dla każdego aktu planowania przestrzennego, udostępnionego ze zbiorów danych przestrzennych;

3. stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, polegającej na braku udostępnienia informacji publicznych, dla których zasady i tryb udostępniania określają niżej podane ustawy, oraz których udostępnianie jest nakazane prawem w terminie i w sposób określony następującymi przepisami: art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 214, dalej: u.i.i.p.);

4. stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

5. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych;

6. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a., tj. kwoty 31.730,75 zł. (trzydzieści jeden tysięcy siedemset trzydzieści złotych 75/100).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 2 grudnia 2022 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej obejmującej zbiory danych przestrzennych dla miejscowych planów oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. We wniosku poinformowała, że ujawnione w "Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych" adresy usług pobierania nie zapewniają dostępu do ww. informacji publicznej. W odpowiedzi otrzymała informację, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony za pomocą usługi pobierania ATOM. Jednak pod wskazanym adresem usługi pobierania nie uzyskała wnioskowanych informacji (danych) publicznych. Na dzień składania skargi organ nadal nie udostępnia informacji publicznej zawartej w danych przestrzennych dla obowiązujących oraz tworzonych aktów planowania przestrzennego, co jest w istocie odmową udzielenia informacji publicznej.

Powołując się na § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1916), dalej jako "rozporządzenie w sprawie zbiorów danych", oraz art. 67c ust. 1 u.p.z.p. skarżąca podniosła, że organ powinien udostępniać oddzielnie dla każdego planu (tj. planu obowiązującego i sporządzanego) informacje zawarte w trzech obiektach przestrzennych, wymienionych w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zbiorów danych. W sumie oznacza to dostęp do informacji dla (52+12)x3 = 192 obiektów przestrzennych (przy założeniu, że prawdziwa jest informacja o liczbie obowiązujących planów miejscowych i o liczbie przystąpień do sporządzania planów).

Skarżąca podniosła, że zakres informacji publicznej, którą są informacje zawarte w danych przestrzennych, jest uregulowany przepisami u.p.z.p. i u.i.i.p. Jest to regulacja szczególna. Skarżąca odwołała się do poglądu, zgodnie z którym tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej wszystkie informacje dotyczące sporządzonego aktu planowania przestrzennego są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu. Jednocześnie odpowiedź organu na jej wniosek nie może zostać uznana za udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Nieudostępnianie informacji publicznych wytworzonych przez organ dla tworzonych aktów planowania przestrzennego ogranicza w sposób istotny pracę w zawodzie urbanisty, który skarżąca wykonuje. W ocenie skarżącej organ działa z rażącym naruszeniem prawa. Przed wniesieniem skargi niejednokrotnie zwracała organowi uwagę na niezgodne z prawem działania w zakresie udostępniania danych przestrzennych. Wnioski, skargi i informacje, z jakimi zwracała się do organu osobiście, lub na jej zlecenie robiły to osoby trzecie, zostały zlekceważone. Poniosła ona z tego tytułu straty finansowe i wizerunkowe.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Mikołajki wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, nadto przedmiot skargi nie zawiera się w katalogu spraw rozstrzyganych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, dlatego też orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.).

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, Sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został jednoznacznie określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a. Chodzi tu o: decyzje administracyjne (pkt 1), określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (pkt 2), a także w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt 3), inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z pewnymi wyłączeniami (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Ponadto sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Sądy administracyjne orzekają w również sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Ponadto art. 101a u.s.g. formułujący podstawę prawną skargi na bezczynność organów gminy (tj. gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich), ustanawia odrębną kompetencję sądu do kontroli bezczynności organów, wobec przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37.).

Z treści skargi wynika, że dotyczy ona bezczynności Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych. Dlatego też wyjaśnić trzeba, że choć wnosząca skargę wystąpiła do organu o udostępnienie zbioru danych przestrzennych w trybie u.d.i.p., to nie wpływa to w żaden sposób na aktualność dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w innych sprawach z udziałem wnoszącej skargę, potwierdzonej również przez NSA w postanowieniach o sygn. akt II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22 i II OSK 2711/22 ( dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i adekwatność przyjętej tam oceny prawnej.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zasady dotyczące dostępu do zbioru danych przestrzennych zostały natomiast określone w u.i.i.p.

Przez zbiór danych przestrzennych na gruncie art. 3 pkt 11 u.i.i.p., rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych. Przez dane przestrzenne rozumie się z kolei dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 u.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 u.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa u.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do u.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane, o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.i.i.p.

Wyjaśnić należy, że na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 782; dalej: "nowelizacja"), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych. Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu MRPiT, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

W ocenie sądu powyższy obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani też inna czynność opisana w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Sankcjonowanie bezczynności organu dotyczy wyłącznie powierzonych mu kompetencji spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji, nie są skierowane do określonego adresata. Jest to zatem obowiązek o charakterze generalnym, z którym nie jest skorelowane żadne indywidualne uprawnienie skarżącej, np. do żądania opublikowania określonych treści w zbiorze danych przestrzennych, bądź zmiany sposobu lub formatu publikacji danych już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ w wyżej opisanym zakresie, nie można określić jako władczych (por. np. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 115/22).

Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Stwierdzić zatem należy, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 611/08).

W szczególności uprawnienia takiego nie formułuje art. 5 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1641; dalej: u.o.d.), normujący ogólną zasadę, że każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Jest to publiczne prawo podmiotowe, które gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu, którym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści. Sięga ono zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej, leżące u podłoża prawa do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2019 r., II SAB/Wa 341/19). Prawo to podlega ochronie na gruncie u.o.d. oraz w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek podmiotu zainteresowanego, w trybie przepisów u.o.d. (rozdział 9).

W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a jednocześnie ewentualne zaniechania nie są objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi.

Dlatego też z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu, o czym sąd orzekł w pkt 1) postanowienia.

O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono w pkt 2) postanowienia na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.