Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1142/17 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1142/17 oddalił skargę Gminy O. (dalej skarżąca gmina) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2017 r. nr [...], zaskarżoną w zakresie w zakresie pkt III tj. w części w jakiej Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2015 r. o odmowie udzielenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 38,5467 ha gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas III, położonych w granicach wymienionych działek ewidencyjnych w obrębie [...], na terenie Gminy O..

Jak stwierdził Sąd I instancji, trafne jest stanowisko Ministra, że wobec faktu, iż część działek rolnych, na których przeznaczenie na inne cele uzyskano zgodę w procedurze uchwalania poprzednich planów obowiązujących dla terenów zlokalizowanych w miejscowości [...], nie zostało jeszcze zagospodarowanych, wyrażenie zgody na dalsze wyłączenia byłoby sprzeczne z zasadą ochrony potencjału gruntów rolnych.

2. Skarżąca gmina wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa), w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa poprzez naruszenie obowiązku związanego z realizacją zasady prawdy obiektywnej i nieuwzględnienie interesu społecznego, i słusznego interesu obywateli, konsekwencją czego jest uniemożliwienie zaplanowania zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej [...]; a nadto błędne uznanie, że wyrażenie zgody pozostanie w sprzeczności z prawem materialnym, o którym mowa w pkt. 2 zarzutów skargi kasacyjnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art.140 Kc poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do naruszenia uprawnień właścicieli gruntów graniczących ze spornymi, w zakresie swobodnego dysponowania nimi;

c) art. 133 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie jako podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku faktów niewynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności tego, że ochrona gruntów rolnych ma nadrzędne znaczenie w stosunku do słusznego interesu obywateli i do interesu publicznego związanego ze stworzeniem racjonalnej sieci komunikacyjnej, której celem będzie zachowanie walorów miasta wraz z utrzymaniem jego harmonii;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 6 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz.1161; dalej: uogrl) poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do nie wyrażenia zgody na przeznaczenie nierolnicze 38,5467 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy O., w obrębie ewidencyjnym [...], konsekwencją czego jest naruszenie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz..77 ze zrn.) tj. art. 1 ust. 2 ppkt 1 i 9 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 Ppsa przez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uniemożliwienia procedowania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pomimo że w interesie lokalnej społeczności pozostaje przeznaczenie wskazywanych przez skarżącą gruntów rolnych na cele nierolnicze;

b) art. 11 ust. 1 uogrl poprzez jego błędną wykładnię i niewydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych, pomimo że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istniały podstawy do wydania przez organ zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, o których mowa w punkcie 3 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Wskazując na przedstawione zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

3.2. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów, wskazać należy, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warto przywołać w tym miejscu art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast szczegółowe kryteria oceny, czy jest zasadna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w powołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 uogrl ogranicza przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust.1 uogrl stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W odróżnieniu od przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.), obecnie nie ma już wskazania, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na rolniczym ich wykorzystywaniu.

3.3. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, prawidłowa wykładnia art. 6 ust. 1 uogrl prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Przy tym brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazane przez skarżącą gminę przesłanki kreują po stronie Ministra obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze z uwagi na interes lokalnej społeczności. Tym samym nie został naruszony art. 6 ust. 1 uogrl poprzez jego błędną wykładnię. Natomiast drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 uogrl jest całkowicie niezasadny, ponieważ przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie i nie stanowił podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie dokonywał również jego wykładni.

3.4. Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, że udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie doszło do wyważenia interesu społecznego i z interesem strony i odmowa nie nosi znamion dowolności. Organ wskazał, że sąsiedztwie wnioskowanych gruntów znajdują się grunty rolne pozostające w użytkowaniu rolniczym oraz pojedyncza rozproszona zabudowa zagrodowa (rolnicza), a następstwem lokalizowania w bliskim sąsiedztwie terenów rolnych, zabudowy nierolniczej mogą być konflikty przestrzenne. Ponadto na obszarze całej Gminy O., jak i obrębu [...], występuje zasób gruntów słabszych klas bonitacyjnych (IV-VI); to one powinny zostać w pierwszej kolejności przewidziane na cele nierolne. Na terenie obrębu znajduje się znaczna rezerwa gruntów rolnych, które uzyskały już zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych. Nie można zatem uznać, że rozwój miejscowości [...] jest niemożliwy bez spornych gruntów, z całą pewnością jest to możliwe na gruntach już do tego celu przeznaczonych oraz na gruntach mniej przydatnych do produkcji rolnej, bez konieczności na obecnym etapie dalszego przeznaczania na cele nierolnicze najwyższej jakości gleb. Organ nie naruszył zatem granic uznania administracyjnego i powoływana w skardze kasacyjnej zasada prawdy obiektywnej, konieczność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może prowadzić do narzucenia Ministrowi przez sąd administracyjny określonego rozstrzygnięcia.

3.5. Należy w związku z tym zgodzić się z Sądem I instancji, że biorąc pod uwagę ilość przeznaczonych dotychczas w gminie gruntów rolnych na cele nierolnicze i istniejącą możliwość ich zagospodarowania, kolejna zgoda stałaby w sprzeczności z zasadą ochrony gruntów rolnych wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa jest niezasadny.

3.6. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Przyjęte przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji założenie, że ochrona gruntów rolnych ma nadrzędne znaczenie w stosunku do słusznego interesu obywateli i do interesu publicznego związanego ze stworzeniem racjonalnej sieci komunikacyjnej, której celem będzie zachowanie walorów miasta wraz z utrzymaniem jego harmonii nie jest w sensie ontologicznym faktem, który ma wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego, ale ogólną zasadą wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która jest w pełni uzasadniona.

3.7. Prywatnoprawne przepisy Kodeksu cywilnego tj. art. 140 Kc nie dają właścicielom nieruchomości pewności, że w każdej sytuacji zostanie udzielona zgoda na dokonanie zmiany przeznaczenia nieruchomości rolnej na inne cele. W polskim systemie prawnym treść prawa własności rolnej jest właśnie w dużej mierze kształtowana przez przepisy publicznoprawne, w tym normy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art.140 Kc nie mógł zostać również uwzględniony.

3.8. Mając na uwadze, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.

Wobec tego, że strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.