Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi A. O. (A. O.) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy 1. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 15 stycznia 2026 r. A.O. (dalej jako strona lub skarżący) reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na "bezczynność i opieszałość" Wojewody Śląskiego w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W treści tej skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz zażądano zobowiązania wspomnianego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, przyznania stronie od tego organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) w kwocie 6.000 zł i zasądzenia na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Dodatkowo skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi o sygn. akt TS 176/24 oraz pytania prawnego skierowanego przez tutejszy Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 19/25.

Uzasadniając skargę strona podniosła, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 23 października 2024 r., z kolei 22 października 2025 r. wniosła za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jednak nadal nie wydano w sprawie rozstrzygnięcia, choć powinno to nastąpić w terminie 60 dni, co wynika z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2023 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r., poz. 1079). W ocenie skarżącego Wojewoda Śląski nie dopełnił tu obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki wynikającego z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a skoro równocześnie nie zawiadomił go w trybie art. 36 § 1 tego Kodeksu o zwłoce ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, to pozostaje w bezczynności albowiem pod pojęciem tym należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej - jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - mimo przewidzianego prawem obowiązku, w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Równocześnie sposób prowadzenia przez ów organ postępowania polegający na braku podejmowania czynności w sposób ciągły, konsekwentny i ukierunkowany na niezwłoczne załatwienie sprawy świadczy o przewlekłości w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego opisana wyżej opieszałość nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o czym świadczy wielokrotne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, brak racjonalnego, prawnie akceptowalnego uzasadnienia opóźnienia (za takowe trudno uznać konsekwentnie podnoszone przez organ problemy kadrowe czy organizacyjne), jak również charakter towarzyszących mu uchybień organu kolidujących z zasadą budzenia zaufania jednostki do organów administracji publicznej, a także z zasadą szybkości postępowania oraz z konstytucyjną zasadą państwa prawnego. Taki stan rzeczy uzasadnia w ocenie strony również przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, stanowiącej środek dyscyplinujący a zarazem formę zadośćuczynienia i jest to dodatkowo umotywowane faktem, że w następstwie wspomnianej opieszałości pozostawała długotrwale w stanie stresu i niepewności co do swojej przyszłości, miała problemy ze zmianą pracy na lepiej płatną a także z możliwością wyjazdu do kraju pochodzenia w celu odwiedzenia najbliższych.

Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm.). Ustawa ta obejmuje bowiem swoim zakresem ściśle określoną grupę podmiotów, a mianowicie - jak wynika z jej art. 1, zasadniczo wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z toczącymi się tam działaniami wojennymi. Brak jest zatem podstaw do rozciągania powyższej regulacji na postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych dotyczących innych osób, a w konsekwencji do rozpatrywania ich wniosków z uwzględnieniem art. 100c i 100d powołanej ustawy, w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 przewidującego wstrzymanie biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Chociaż bowiem z literalnego brzmienia tej ostatniej normy wynika, że ma ona zastosowanie do wszystkich prowadzonych przez wojewodę spraw dotyczących cudzoziemców, jednak jest to uregulowanie o charakterze szczególnym i dlatego nie może być interpretowane rozszerzająco. Za konkluzją taką przemawia również ratio legis wskazanego przepisu polegające na wstrzymaniu biegu terminów w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt stały lub czasowy obywatelom Ukrainy przybyłym do Polski w związku toczącą się wojną przy równoczesnym zwolnieniu ich z obowiązku uzyskania tych zezwoleń. Skoro zatem inni cudzoziemcy nie zostali takim zwolnieniem objęci, wstrzymanie biegu terminu na wydanie rzeczonego dokumentu nie powinno mieć wobec nich zastosowania. Zdaniem strony wniosek taki płynie z wykładni systemowej jak i z celu powołanej ustawy, który sprowadza się do udzielenia wsparcia ściśle określonym osobom, jakimi są obywatele Ukrainy i dlatego nowelizacje wprowadzone do tej ustawy nie mogą być traktowane jako zmiany unormowań regulujących postępowanie w sprawach wszystkich cudzoziemców, gdyż sprawy te podlegają zasadom ogólnym określonym w przepisach ustawy o cudzoziemcach.

Mając na względzie powyższe skarżący wywiódł, że wstrzymanie biegu terminów na wydanie zezwolenia na pobyt stały lub czasowy przewidziane w art. 100 c ust. 1 oraz art. 100 d powołanej ustawy, a także związane z tym wyłączenie - na podstawie art. 100c ust. 3 i 4 niniejszego aktu - stosowania przepisów o bezczynności oraz o możliwości dochodzenia przez stronę od organu środków prawnych związanych z jego bezczynnością, nie może odnosić się do cudzoziemców, którzy nie zostali objęci zakresem podmiotowym przedmiotowej ustawy. Końcowo podkreślił, że w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych, wspomniany art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, w zakresie obejmującym kolejne - czwarte już z rzędu przedłużenie jego obowiązywania, na okres po 30 czerwca 2024 r. (dokonane na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 15 maja 2024 r. - Dz. U. poz. 854) koliduje z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP statuującym prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez niezawisły sąd oraz narusza art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej i art. 47 Karty praw podstawowych gwarantujący obywatelom prawo do skutecznej ochrony prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności przyznał, że skarżący będący obywatelem [...], 23 października 2024 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zawierający braki formalne, które do chwili obecnej nie zostały uzupełnione, jako że sprawy są załatwiane według kolejności ich wpływu. Równocześnie wskazano, że 14 listopada 2024 r., a następnie 22 października 2025 r. wpłynęły jego ponaglenia w związku z bezczynnością i przewlekłością skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które jednak z uwagi na treść art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz z art. 100d ust. 2 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa nie zostały przekazane do wspomnianego organu. W tym miejscu Wojewoda Śląski zaznaczył, że w świetle art. 112a ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, licząc - z mocy art. 112a ust. 2 powołanej ustawy - od dnia, w którym nastąpiło jedno z wymienionych w tej normie zdarzeń, jednak podkreślił, że w świetle art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, w jego znowelizowanym brzmieniu, w okresie do 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z ustępów 3 i 4 powołanego przepisu wynika natomiast, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się zaś organowi prowadzącemu postępowanie w takich sprawach nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, z kolei zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu administracji powyższe unormowania mają zastosowanie do postępowań dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko tych spośród obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z toczącymi się tamtym kraju działaniami wojennymi. Jakkolwiek bowiem jest to regulacja szczególna wprowadzona do wzmiankowanej ustawy z 12 marca 2022 r., to jej uchwalenie spowodowane było kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych stanowiącymi skutek agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę dokonanej 24 lutego 2022 r., a nadto nie użyto w jej treści zwrotu "obywatel Ukrainy", lecz posłużono się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia wyrażonej w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zaznaczono, że wprowadzenie powyższej regulacji szczególnej było uzasadnione koniecznością umożliwienia dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej, wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał w sposób obszerny szereg orzeczeń sądów administracyjnych wywodząc, że skoro z woli ustawodawcy terminy załatwienia spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - w odniesieniu do wszystkich cudzoziemców - uległy zawieszeniu i wprowadzono wyłączenie stosowania w tym czasie środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości postępowania, to podnoszone przez stronę w niniejszych ramach zarzuty są bezzasadne, podobnie jak żądanie przyznania sumy pieniężnej oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższego Wojewoda Śląski wyjaśnił, że powodem przedłużonego procedowania wniosku skarżącego jest duża, a do tego stale powiększająca się ilość wpływających wniosków pobytowych, znacznie spotęgowana masowym napływem uchodźców z Ukrainy i skutkująca coraz większym obciążeniem pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych, w tym nałożonymi na nich dodatkowymi zadaniami związanymi między innymi z przedłużaniem ważności wiz krajowych dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych krajach status bezpaństwowca, dotyczących wydawania, przedłużania ważności, sporządzania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wpłynął na to również wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego przekładający się na dodatkowe trudności organizacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przyjdzie wskazać, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega ona na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 tego Kodeksu i mamy z nią do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Z kolei przewlekłość postępowania to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 powołanego Kodeksu), czyli innymi słowy, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, publ. ONSAiWSA z 2020 r., nr 6 poz. 79).

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa stwierdzając równocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 tej ustawy - w przypadku, o którym mowa w powołanym art. 149 § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 przywołanej ustawy). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy).

W rozpoznanej sprawie przedmiotem postępowania było udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącemu, który - jak wynika z akt administracyjnych - będąc obywatelem [...], przybył do Polski celem świadczenia pracy. W treści skargi strona zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania.

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że w świetle obecnie obowiązującego art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ma również znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż takiego wymogu nie formułują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest wyłącznie samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15 - publ.: Lex nr 2106651). W niniejszej sprawie skarżący zachował powyższy warunek wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem złożył - i to nawet dwukrotnie - ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców czyniąc to najpierw w piśmie z 12 listopada 2024 r., a następnie w piśmie z 21 października 2025 r. Należy zatem przyjąć, że wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi, przy czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd w pełni aprobuje, zarówno sposób załatwienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, jak i to, czy w ogóle zareagował on na ponaglenie nie ma wpływu na dopuszczalność skargi ani też na jej skuteczność (vide między innymi: wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. Lex nr 2573182 oraz wyrok tutejszego Sądu z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 52/23, publ. Lex nr 3585601).

Kluczowym argumentem podnoszonym przez Wojewodę Śląskiego w odpowiedzi na skargę było powołanie się na przepisy szczególne wyłączające obowiązywanie ustawowych terminów załatwienia sprawy jak również zastosowanie norm określających środki prawne dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania. W tym kontekście przyjdzie wyjaśnić, że 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa. Unormowanie to w ust. 1 pkt 1 lit. a stanowiło, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Równocześnie z brzmienia ust. 3 pkt 1 i 2 powołanego przepisu wynikało, że w powyższym okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z kolei w świetle ust. 4 powyższego uregulowania, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Należy również zwrócić uwagę, że z dniem 1 stycznia 2023 r. do cytowanej ustawy z 12 marca 2022 r. dodany został art. 100d, który zasadniczo powtarza treść wskazanego art. 100c wydłużając okres jego obowiązywania do 24 sierpnia 2023 r., zaś w wyniku kolejnych nowelizacji wspomnianego art. 100d, przedmiotowy okres ulegał dalszym prolongatom i obecnie został przedłużony aż do 4 marca 2027 r. (na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - Dz. U. poz. 203).

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowego, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili ten kraj w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski (zob. między innymi wyroki NSA: z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, publ. Lex nr 3850041). W treści owych norm mowa bowiem o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro wskazana ustawa nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tego aktu - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.

Skarżący to bezspornie obywatel [...] i w świetle powyższych rozważań, jest objęty dyspozycją powołanych art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. Wymaga jednak podkreślenia, że regulacje te budziły poważne wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym, które dostrzegł tutejszy Sąd i postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym owych norm.

W realiach niniejszej sprawy skład orzekający uznał jednak, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na powyższe pytanie prawne, czy też w związku z dotyczącą przedmiotowych przepisów sprawą o sygn. akt TS 176/24 zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym (o odmowie zawieszenia orzeczono odrębnym postanowieniem wydanym 14 kwietnia 2026 r.). W rozpoznanej sprawie kluczowe dla oceny opieszałości organu administracji pozostaje bowiem najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zostały zaprezentowane poglądy inne niż dominujące w jego wcześniejszych wyrokach. Mianowicie, wcześniej, w sposób utrwalony przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 - Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, publ. Lex nr 3851719). Natomiast aktualnie, poczynając od wyroków z 19 maja 2025 r.: sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i II OSK 2926/24 (publ. CBOSA), NSA zwrócił uwagę, że przepisy art. 100c i 100d powołanej ustawy mają charakter epizodyczny (czasowy), a ich wprowadzenie do tego aktu spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Równocześnie zaakcentowano, że owo czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, to jest dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W tych jednak ramach NSA wywiódł, że przez "istotną zmianę okoliczności" co do powyższej kwestii należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Tak samo należy bowiem traktować również stan, w którym zwiększona liczba owych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny na Ukrainie) stała się normą w dłuższym - obecnie ponad trzyletnim - okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Jak zaznaczono, ponad dwuletni okres (od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r.) należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb a rozwiązanie to nie powinno polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (czyli art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r.). Zdaniem NSA, wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko szczególne, dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz de facto stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. W konsekwencji NSA przyjął, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa wyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa po dniu 30 czerwca 2024 r. W rezultacie wskazano, że po czwartym już przedłużeniu obowiązywania art. 100d powołanej ustawy, czyli po 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 cytowanej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się realnej ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości -bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. W ocenie NSA, należało zatem odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854) - w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższy pogląd albowiem koresponduje on z urzeczywistnieniem zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. Stanowisko to należy uznać za tym bardziej aktualne w odniesieniu do art. 17 pkt 50 ustawy z 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, mocą którego obowiązywanie zawieszenia terminów do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. prolongowano na jeszcze kolejny okres, aż do 4 marca 2027 r.

W tym kontekście stwierdzić przyjdzie, że w warunkach niniejszej sprawy Wojewoda Śląski dopuścił się zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. Stosownie zaś do treści § 4 powyższego unormowania, przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w tym Kodeksie. Właśnie taką regulacją szczególną jest art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowiący, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, przy czym w świetle ust. 2 tego przepisu, wspomniany termin biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: (1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przyjdzie tu zaznaczyć, że powołany art. 112a ustawy o cudzoziemcach zasadniczo nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, lecz jedynie określa termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy oraz dzień, od którego ów termin biegnie (por: wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2023 r. sygn. akt I SAB/Wr 34/23 - publ. CBOSA). Regulacja zawarta w 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie odnosi się zatem do samego wszczęcia w takiej sprawie postępowania administracyjnego, niemniej jednak wskazuje szczególny termin załatwienia tej sprawy, który rozpoczyna bieg dopiero od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 129/22, publ. Lex nr 3451470). W rezultacie, przedmiotem kontroli sądowej jest zachowanie organu w okresie począwszy już od otrzymania przezeń wniosku strony, zaś kontrola ta obejmuje w szczególności realizację obowiązku wynikającego z art. 12 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującego działanie w sprawie wnikliwie a zarazem szynko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz niezwłoczne załatwianie spraw, które nie wymagają zbierania informacji, dowodów lub wyjaśnień.

W rozpoznanej sprawie wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu administracji 23 października 2024 r., zatem to w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego i od tej daty na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie potwierdza jednak, aby Wojewoda Śląski dokonał w ramach zainicjowanego w ten sposób postępowania jakichkolwiek czynności procesowych. Co prawda, pełnomocnik strony w późniejszym okresie przedstawiał dodatkowe wymagane dokumenty uzupełniając wniosek, jednak czynił to nie w odpowiedzi na stosowne wezwania organu do uzupełnienia braków wniosku, lecz z własnej inicjatywy wykazując aktywność i gotowość do współpracy z tym organem, celem sprawnego załatwienia sprawy. W aktach sprawy brak bowiem jakichkolwiek dokumentów mogących świadczyć o tym, aby wezwania takie były kierowane do skarżącego lub do jego pełnomocnika. Na okoliczność tego rodzaju wezwań nie powołano się także w odpowiedzi na skargę ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że wniosek strony "obarczony był brakami formalnymi, które do dnia dzisiejszego nie zostały uzupełnione, gdyż sprawy są realizowane według kolejności wpływy do tut. organu". Nadto z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby Wojewoda występował o udostępnienie potrzebnych informacji do właściwych organów ani też, by podejmował jakiekolwiek inne działania, w tym aby wystosował do strony zawiadomienie w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Opisany wyżej stan rzeczy należy zakwalifikować jako bezczynność wypowiadającego się w sprawie organu, skoro w okresie niemal 16 miesięcy, jakie upłynęły pomiędzy złożeniem wniosku a wniesieniem skargi wykazywał on całkowitą bierność nie tylko nie wydając w sprawie decyzji, lecz nawet nie podejmując jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy. Zachowanie Wojewody Śląskiego wyczerpuje również niewątpliwie znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż pojęcie to oznacza nie tylko dokonywanie przez organ czynności zbędnych, pozornych i nie zmierzających do szybkiego zakończenia sprawy, ale także stan, w którym organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny bądź nieskuteczny (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 9 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Bk 65/25, publ. Lex nr 3934692,). Dlatego Sąd orzekł jak punkcie 1 i 2 wyroku działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Równocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność oraz przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi), przez które należy rozumieć oczywiste, wyraźne, ewidentne, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. Lex nr 2689402). Zdaniem Sądu okoliczności rozpoznanej sprawy wskazują, że tak kwalifikowana bezczynność i przewlekłość nie miała w niej miejsca. Należało bowiem uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda, jako organ administracji publicznej, jest przy tym z mocy art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, w związku z czym respektował powołane wyżej przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa i chociaż nie uwalniało go to od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, to jednak powoduje, że nie można w tym zakresie przypisywać mu lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. W rezultacie nie można przyjąć, ażeby stwierdzona bezczynność oraz przewlekłość przybierały postać kwalifikowaną. Sąd podziela zarazem pogląd, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią dostatecznego usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Jak słusznie wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA), okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych. Podobnie należy ocenić dodatkowe zadania nałożone na organ na podstawie przepisów pozostających w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Skład orzekający wziął jednak pod uwagę opisane wyżej okoliczności, jako dodatkowy argument przemawiający za niekwalifikowaniem bezczynności i przewlekłości Wojewody w kategoriach rażącego naruszenia prawa czyli wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym mającej miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19, publ. Lex nr 2721436). Ponadto Sąd miał w polu widzenia stanowisko judykatury, zgodnie z którym dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, a w rezultacie uzasadniającym uznanie go za przekroczenie rażące (zob. wyroki NSA: z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22 - publ. CBOSA).

Okoliczności sprawy nie uzasadniają także, w ocenie Sądu, przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani też wymierzenia temu organowi grzywny na zasadzie art. 154 § 6 powołanej ustawy. Jak bowiem trafnie akcentuje się w orzecznictwie, tego rodzaju sankcje mają charakter represyjny (grzywna) lub kompensacyjny (suma pieniężna) i dlatego ich zastosowanie powinno ograniczać się do szczególnie drastycznych przypadków zwłoki organu w załatwieniu sprawy to jest wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyroki NSA: z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2024/21, publ. Lex nr 3286659). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej a za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, to jest wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony (por. wyroki NSA: z 6 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 1268/25, publ. Lex nr 4090736). W konsekwencji, suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego, co w warunkach rozpoznanej sprawy nie miało miejsca. Po pierwsze bowiem - jak wspomniano wyżej - opieszałość organu nie ma tu kwalifikowanego charakteru z uwagi na istnienie pewnych zrozumiałych powodów polegających na wątpliwościach co do stosowania obowiązujących przepisów prawa oraz na trudnościach natury organizacyjnej. Po drugie natomiast - brak jest przesłanek mogących potwierdzać, aby w następstwie stwierdzonej bezczynności i przewlekłości postępowania skarżący poniósł rzeczywistą, wymierną szkodę niematerialną czy też uszczerbek o charakterze materialnym, które wymagałyby finansowego zrekompensowania. Uzasadnieniem dla przyznania stronie sumy pieniężnej nie może być natomiast samo ogólnikowo wzmiankowane w skardze narażenie na stres i niepewność co do przyszłości ani też abstrakcyjna niemożność podjęcia lepiej płatnej pracy, bez precyzyjnego wskazania konkretnych szkód, jakie miały stronę z tego powodu dotknąć. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt. 3 i 4 sentencji wyroku działając na podstawie art. 151 oraz art. 149 § 1a i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Składają się na nie: wpis od skargi w należnej kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika w wysokości 480 zł określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 215), a także opłatę skarbową od pełnomocnictwa aczkolwiek nie w faktycznie uiszczonej kwocie 85 zł (dotyczyła ona kilku zawisłych przed tutejszym Sądem spraw), lecz w wymaganej w odniesieniu do niniejszej sprawy wysokości 17 zł, jako że tylko taką można uznać w tejże sprawie za wydatek uzasadniony. Uwzględniwszy charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, jego aktywność oraz okoliczność, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z wielu tego rodzaju zawisłych przed tutejszym Sądem, nie stwierdzono podstaw do zasądzenia na rzecz wyżej wymienionego, wynagrodzenia w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 powyższej ustawy z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.

Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności orzeczono jak w sentencji wyroku.