Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4207/23 w sprawie ze skargi U. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 447/2023/Ub w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od U. w W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4207/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. W. (poprzednio: W. w W.; strona, skarżąca, strona skarżąca, płatnik) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ, organ) z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr 447/2023/Ub, w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w wypadku uwzględnienia powyższego wniosku – o umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż Organ przy wydaniu decyzji administracyjnej dokonał wyczerpującej oceny prawnej i zastosował się co do wskazań Sądu w kwestii dalszego postępowania ujętych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 roku w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2371/15 i w konsekwencji nieusunięcie wad postępowania, co ostatecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewykonanie wskazań Sądu w kwestii wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia zgodnego zamiaru stron przy zawieraniu umowy doprowadziło do błędnego uznania przedmiotowych umów zawartych pomiędzy Skarżącym a Ubezpieczonym za umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu a w rezultacie do niezasadnego przyjęcia, że Ubezpieczony podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 2, art. 80, art. 86 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi wobec przyjęcia przez Sąd, że zarzuty skargi były niezasadne, a wskazane w niej uchybienia, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia - niestwierdzone, pomimo dokonania przez Organ II instancji niewłaściwej oceny stanu faktycznego oraz braku zbadania specyfiki stosunku prawnego łączącego strony, w szczególności:

- poprzez brak uwzględnienia dowodu z umów o dzieło E. A. i decyzji ZUS w sprawie E. A.;

- poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka K. P. oraz przesłuchania Ubezpieczonego;

- poprzez pominięcie ustaleń protokołu kontroli ZUS przeprowadzonego w okresie od 19.03.2008 r. do 14.04.2008 r. w konfrontacji z protokołem kontroli ZUS z okresu 12.04.2011 r. do 27.09.2011 r. prezentujących odmienne stanowiska organu przy tożsamych stanach faktycznych i prawnych, zwłaszcza w zakresie treści i charakteru umów przez Płatnika zawieranych z innymi zainteresowanymi oraz z Ubezpieczonym;

- a także dowolności oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyciągnięcia błędnych wniosków z zebranych dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia charakteru prawnego zawartej przez strony umowy jako umowy o świadczenie usług, a w konsekwencji do niezasadnego przyjęcia, iż Ubezpieczony podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu, podczas gdy zgodnie z wolą stron i treścią umowy – co przemawiało za zakwalifikowaniem stosunku prawnego łączącego strony jako umowy o dzieło - przedmiotem umowy było stworzenie koncepcji cyklu wykładów i jej zaprezentowanie studentom, jak również stworzenie materiałów dydaktycznych, sylabusów do wykładów, przeprowadzenie zaliczeń i egzaminów;

II. przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (k.c.) oraz art. 353(1) k.c. przez błędną wykładnię woli stron zawartej w umowie o dzieło, polegającą na niedostatecznym rozważeniu zgodnego zamiaru stron wyrażonego w treści umowy, a mianowicie w postaci nieuwzględnienia uzgodnionego rezultatu umowy polegającego na stworzeniu koncepcji cyklu wykładów i jej zaprezentowaniu studentom, jak również stworzeniu materiałów dydaktycznych, sylabusów do wykładów, przeprowadzeniu zaliczeń i egzaminów jako konstytutywnego elementu umowy o dzieło, a wskutek tego niezasadna akceptacja przez Sąd I instancji oceny, jakoby umowy o dzieło, jakie zawarł Ubezpieczony ze Skarżącym, są w istocie umowami o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 627 k.c. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: ustawa o świadczeniach) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, a to przez niezasadne stwierdzenie, że Organ prawidłowo ocenił charakter prawny zawartych umów o dzieło pomiędzy Ubezpieczonym i Skarżącym jako umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie obowiązku ubezpieczenia względem Ubezpieczonego.

V. Stanowisko strony przeciwnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

3. Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał tym samym ocenę prawną wynikającą z wydanych wcześniej na tle podobnych stanów faktycznych wyroków oddalających skargi kasacyjne strony skarżącej (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II GSK 675/24; wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II GSK 969/24; wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II GSK 865/24).

4. Oddaleniu w pierwszej kolejności podlegał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niewykonanie wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2371/15, wskazań co do dalszego postępowania.

Orzekający poprzednio w powyższej sprawie Sąd Wojewódzki, stwierdzając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz uchylając decyzje organów I i II instancji, wskazał przede wszystkim, że "organy nie ustaliły (...) stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy" oraz nie ustosunkowały się "do podnoszonych przez strony skarżące okoliczności związanych z rodzajem" wykonywanych przez uczestniczkę postępowania czynności. Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność rozważenia dopuszczenia dowodu z przesłuchania stron oraz wyjaśnienia, "dlaczego dochodzi do zmiany stanowiska organów administracji" (ZUS Oddział we Wrocławiu oraz organy NFZ) w zakresie kwalifikacji spornych umów.

Analiza powyższych wskazań oraz treści zaskarżonej decyzji i uzasadnienia kontrolowanego wyroku dowodzi, że stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest błędne.

Organ odwoławczy szczegółowo i przekonująco wykazał, że wytyczne procesowe udzielone w ww. wyroku z dnia 3 lutego 2016 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2371/15, zostały w pełni wykonane, a Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza ich zasadność, odsyłając w tym zakresie do lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji (zob. s. 22-31 decyzji Prezesa NFZ z dnia 27 kwietnia 2023 r.).

5. W drugiej kolejności oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 2, art. 80, art. 86 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższe zarzuty, niezależnie od ich wadliwości konstrukcyjnej, w tym przede wszystkim braku dostatecznego wykazania przesłanki potencjalnego i istotnego wpływu suponowanych naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie wykazują dostatecznego uzasadnienia treściowego oraz relewancji na tle podlegających zastosowaniu norm prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że podniesione po raz kolejny przez stronę skarżącą kasacyjnie zastrzeżenia co do zasadności oddalenia lub pominięcia przez skarżony organ dalszych wniosków dowodowych lub dowodów (dowody z dokumentów obejmujących umowy o dzieło innego ubezpieczonego oraz protokoły kontroli i decyzje ZUS, prezentujące odmienne stanowisko prawne na tle tożsamych stanów faktycznych, dowody z przesłuchania uczestnika postępowania oraz dodatkowego świadka) lub co do sposobu oceny całego materiału dowodowego zostały prawidłowo i dostatecznie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (zob. s. 9-20 decyzji Prezesa NFZ z dnia 27 kwietnia 2023 r.) i nie ma potrzeby ich powtarzania. Należy ponadto przypomnieć, że kontrolowane organy były uprawnione do nieuwzględnienia stanowisk prawnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na tle podobnych stanów faktycznych z przeszłości (protokoły kontroli z lat 2008 i 2011), ze względu na samodzielność orzeczniczą organów NFZ na tle kompetencji ZUS w sprawach ubezpieczeń zdrowotnych.

6. Oddaleniu jako bezzasadne podlegały wreszcie zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 65 § 2, art. 353(1) i art. 627 k.c. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Nawiązując do wyrażonego już w orzecznictwie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle tożsamych lub podobnych umów zawieranych w ramach działalności dydaktyczno-naukowej strony skarżącej kasacyjnie (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II GSK 675/24; wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II GSK 969/24), należy uznać prawidłowość interpretacji i zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego na tle niepodważonego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

Przewidziane w spornych umowach czynności podejmowane przez uczestnika postępowania nie miały na celu stworzenie dzieła, rozumianego jako określony, sprecyzowany i z góry określony rezultat – wytwór intelektualny, lecz podjęcie pewnych czynności dydaktycznych (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2023 r., II GSK 14/20, LEX nr 3595419), związanych z przygotowaniem materiałów dydaktycznych i szkoleniowych dla słuchaczy zajęć wykładowych, przygotowaniem sylabusów tych zajęć, przygotowaniem koncepcji i zaprezentowaniem wykładów lub warsztatów z zakresu praktycznej nauki języka obcego, realizacją "indywidualnych warsztatów i dodatkowych konsultacji merytorycznych" dla słuchaczy zajęć, opracowaniem "tematów, zadań i testów do sprawdzianów" i ich przeprowadzeniem oraz przeprowadzeniem "zaliczeń i egzaminów zgodnie z harmonogramem roku akademickiego". W spornych umowach nie uregulowano jednak istotnych i szczegółowych cech mającego powstać dzieła, jak również nie określono istotnych dla umowy o dzieło zagadnień związanych z bieżącą kontrolą prawidłowości wykonywania umowy (por. art. 636 § 1 k.c.) oraz odpowiedzialnością za wady dzieła (por. art. 638 k.c.). W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że skoro przedmiotem umowy o dzieło jest doprowadzenie do powstania weryfikowalnego i jednorazowego rezultatu, zdefiniowanego przez zamawiającego w momencie zawierania umowy, którego ramy czasowe wyznacza powierzenie wykonania oraz wykonanie przedmiotu zamówienia, to jednym z kryteriów umożliwiających odróżnienie umowy o dzieło od umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania dzieła sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych. Taki sprawdzian jest natomiast niemożliwy do przeprowadzenia, gdy strony nie określiły w umowie cech i parametrów indywidualizujących dzieło (por. np. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2023 r., II GSK 872/20, LEX nr 3598406). W praktyce obrotu prawnego dopuszcza się wprawdzie zawieranie umów o dzieło, których przedmiotem jest wygłoszenie wykładu, jednak w takim przypadku wykład musi przyjąć postać utworu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Najczęściej są to umowy autorskie o przygotowanie i wygłoszenie wykładu naukowego o charakterze specjalistycznym, niestandardowym, niepowtarzalnym, wypełniającego kryteria twórczego i indywidualnego dzieła naukowego (por. np. wyroki NSA z dnia: 24 października 2019 r., II GSK 2369/17; 6 sierpnia 2019 r., II GSK 2313/17; 20 listopada 2018 r., II GSK 846/17; 29 września 2020 r., II GSK 3918/17, LEX nr 3090774; 27 maja 2022 r., II GSK 86/19; 17 lutego 2023 r., II GSK 36/20, LEX nr 3510916; 28 lutego 2023 r., II GSK 1277/19, LEX nr 3513736; por. także uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2012 r., III UZP 4/11, OSNP 2012, nr 15-16, poz. 198). Kryteriów tych nie spełniają natomiast zajęcia (wykłady) edukacyjno-szkoleniowe lub dydaktyczne, które nie mają charakteru naukowego (por. np. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2023 r., II GSK 138/20, LEX nr 3595510), a także powiązane z tymi zajęciami typowe czynności dydaktyczno-szkoleniowe. Przesądza to jednoznacznie o konieczności kwalifikowania umów odpowiadających cechom spornych umów jako typowych umów o oświadczenie usług (por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2021 r., II GSK 1236/18; wyrok NSA z dnia 27 maja 2022 r., II GSK 115/19; wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2022 r.: II GSK 699/19, II GSK 294/19, II GSK 575/19, II GSK 135/19, II GSK 106/19, II GSK 295/19, II GSK 76/19, II GSK 356/19; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 r., II GSK 277/20, LEX nr 3597489; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 1279/20).

Odnosząc się natomiast do przywołanego w skardze kasacyjnej wzorca kontroli wynikającego z art. 65 § 1 i 2 k.c., Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem przyjmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, powyższe przepisy nie znajdują zastosowania przy kwalifikowaniu umów dla potrzeb ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Nie może i nie powinno bowiem budzić żadnych wątpliwości, że strony umowy cywilnoprawnej nie mogą w drodze zgodnych oświadczeń woli kształtować lub modyfikować obowiązków publicznoprawnych, które wynikają z norm prawa administracyjnego materialnego. Autonomia woli stron w zakresie odnoszącym się do kształtowania treści umowy nie może bowiem prowadzić do nadawania jej treści odmiennych od tych, które wynikają z przyjętych postanowień, a tym samym prowadzić do dowolnego kwalifikowania jej rodzaju wbrew uzewnętrznionej woli stron oraz przepisom ustawy (zob. wyroki NSA z dnia 3 lutego 2021 r.: II GSK 1492/18, II GSK 135/19, II GSK 106/19, II GSK 115/19, II GSK 86/19; wyrok z dnia 28 maja 2024 r., II GSK 241/24). Wnioski powyższe należy odpowiednio powiązać z przywołanym w skardze kasacyjnej wzorcem wynikającym z art. 353(1) k.c. Przepis ten, statuujący zasadę swobody umów zobowiązaniowych, wyraźnie zastrzega, że strony tego rodzaju umowy mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z punktu widzenia oceny skutków administracyjnoprawnych umów cywilnoprawnych właściwe organy administracji ochrony zdrowia mają więc obowiązek zbadania, czy podlegająca kwalifikacji umowa zobowiązaniowa ze względu na okoliczności jej zawarcia, ustaloną treść oraz warunki jej wykonania odpowiada właściwościom swobodnie wybranego przez strony typu stosunku umownego, oraz czy nie sprzeciwia się ona ustawie (w tym przede wszystkim przepisom ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), zmierzając do obejścia jej rygorów w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy dokonały prawidłowej kwalifikacji spornych umów w zakresie wyżej wskazanym, co znalazło odzwierciedlenie w ocenie prawnej wynikającej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2