Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Joanna Kube Ewa Marcinkowska Protokolant Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wyładunków dorszy dokonanych w polskich portach przez polskie statki rybackie w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r.: 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] marca 2010 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie udostępnienia G. S. informacji publicznej dotyczącej wyładunków dorszy dokonanych w polskich portach przez polskie statki rybackie w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. poprzez przekazanie danych: numeru burtowego statku rybackiego, daty wyładunku, nazwy portu, w którym nastąpił wyładunek, rodzaju zastosowanego narzędzia połowowego, wielkości oczka, rozmiaru albo ilości użytych narzędzi połowowych, daty połowów, czasu połowów, kodu statystycznego prostokąta połowowego, kodu rejonu połowowego ICES oraz ilości wyładowanego dorsza w przeliczeniu na relację pełną. Podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa oraz przepisy art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, co następuje:

Pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. Pan G. S. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wyładunków dorszy dokonanych w polskich portach przez polskie statki rybackie w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. poprzez przekazanie danych dotyczących: numeru burtowego statku rybackiego, daty wyładunku, nazwy portu, w którym nastąpił wyładunek, rodzaju zastosowanego narzędzia połowowego, wielkości oczka, rozmiaru albo ilości użytych narzędzi połowowych, daty połowów, czasu połowów, kodu statystycznego prostokąta połowowego, kodu rejonu połowowego ICES oraz ilości wyładowanego dorsza w przeliczeniu na relację pełną. Przy czym wnioskodawca zażądał podanie powyższych danych indywidualnie dla każdego wyładunku według konkretnej rubryki w dzienniku połowowym i indywidualnie dla każdego statku rybackiego.

W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi żądana przez G.S. informacja publiczna jest informacją przetworzoną, albowiem organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji nie dysponował gotową informacją. Jej udzielenie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na skorzystaniu z wielu baz danych i przeniesieniu określonych danych pomiędzy bazami. Jak wynika z powyższego, przetworzenie w niniejszej sprawie wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, co przesądza o tym, że mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W ocenie organu rozpatrującego wniosek, żądanie zestawienia szczegółowych informacji w zakresie opisanym we wniosku, przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej, albowiem objęte wnioskiem dane, zgodnie z wyraźnym żądaniem G. S., miały być podane indywidualnie dla każdego wyładunku według rubryki nr 2 w dzienniku połowowym i dla każdego statku rybackiego. Organ podkreślił, że informacja o wyładunkach statków rybackich, według kryteriów przedstawionych we wniosku, nie istnieje w formie gotowego zestawienia. Dane te nie są przedmiotem sprawozdawczości sporządzanej przez okręgowe inspektoraty rybołówstwa morskiego (jako organy kontrolne), w związku z czym nie są dostępne w formie gotowego zestawienia, a uzyskanie takich danych wymagałoby podjęcia szeregu czynności na podstawie wielu dokumentów. Zatem żądana informacja ma niewątpliwie charakter informacji przetworzonej.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie przez zainteresowanego interesu publicznego.

W piśmie z dnia 22 lutego 2010 r. G. S., nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji stwierdzając jedynie, że "informacje te posłużą niezależnej instytucji badawczej do oszacowania zasobów dorsza w Morzu Bałtyckim, co pozwoli na ostateczne ustalenie stanu zasobów tego gatunku ryb na Bałtyku w stosunku do wysokości ogólnej kwoty połowowej".

W ocenie organu, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (tekst jednolity Dz. U. Nr 159, poz. 993 z późn. zm.), jednostki badawczo-rozwojowe, są to państwowe jednostki organizacyjne wyodrębnione pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno finansowym tworzone w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego. Mogą one przybrać formę instytutów naukowo-badawczych, ośrodków badawczo-rozwojowych, centralnych laboratoriów lub innych jednostek organizacyjnych. Organami jednostki badawczo-rozwojowej są dyrektor i rada naukowa. Z mocy przepisu art. 21 ww. ustawy, dyrektor kieruje działalnością jednostki badawczo-rozwojowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej należącej do zakresu działania jednostki badawczo-rozwojowej jest organ uprawniony do jej reprezentowania lub należycie umocowany pełnomocnik.

G. S. nie wykazał interesu publicznego w udostępnieniu mu żądanych informacji, jak również nie wykazał, iż jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem w imieniu konkretnej jednostki badawczo-rozwojowej.

Organ podkreślił, iż interes publiczny jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu.

G. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając organowi naruszenia art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazywał na nieprawidłowe ustalenie przez organ, iż żądana przez niego informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, które to ustalenie było wynikiem braku dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście zapisów zawartych w dziennikach połowowych Unii Europejskiej. Nadto organ nie wykazał dlaczego żądaną informację zakwalifikował jako przetworzoną operując w tym zakresie ogólnikami, a nie konkretami. Organ również wadliwie ocenił brak interesu wnioskodawcy w udostępnieniu przedmiotowej informacji.

Minister Rolnictwa i rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej zawartych.

Podstawowym obowiązkiem organu w sprawach, gdy obywatel domaga się udzielenia informacji publicznej jest ustalenie, czy żądana informacja publiczna w istocie stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności pomocne będą w tym zakresie uregulowania zawarte w treści art. 1 i art. 6 tej ustawy.

W niniejszej sprawie organ a priori przyjął, iż żądana w piśmie z dnia 25 stycznia 2010 r. przez G. S. informacja stanowi informację publiczną, sugerując się zapewne brzmieniem pierwszego zdania wniosku (pismo przewodnie), którym wnioskodawca nawiązuje do wcześniejszego żądania w tej materii z dnia 22 grudnia 2009 r. Jednakże dokładna analiza całego wniosku przeczy takiemu twierdzeniu. Dokument składa się z 3 stron – pismo przewodnie i wniosek właściwy, zawierający jedenaście pozycji dotyczących szczegółowych informacji, odnoszących się do konkretnych, oznaczonych numerami rubryk Dzienników połowowych Unii Europejskiej oraz zawierający szczegółowe wskazówki co do formy technicznej udostępnienia informacji. Szczególnie istotna jest tu treść żądania G. S. zawarta w owych jedenastu szczegółowych punktach, albowiem informacje te dotyczą indywidualnych danych połowowych dorsza dla danego statku. W istocie, z uwagi na takie uszczegółowienie żądanej informacji, co do każdej oznaczonej jednostki statku jest zadaniem udostępnienia danych dotyczących połowu dorsza w danym okresie przez konkretną jednostkę z uwzględnieniem czasu połowów, miejsc połowów, ilości połowów i rodzajów zastosowanych sieci (z uwagi na wielkość oczek sieci). Zatem, wnioskodawca żąda informacji zawartych w 11 z 21 rubryk każdej strony Dziennika połowowego UE dla każdego statku indywidualnie i do tego z podaniem jego numeru burtowego.

Jak dowodzi analiza 2 i 3 strony wniosku o udzielenie informacji publicznej, zakres żądania znacznie odbiega od treści wniosku zawartego w piśmie przewodnim (strona 1 wniosku).

Stanowi informację publiczną informacja dotycząca globalnie: ilości wyłowionego przez jednostki rybackie dorsza na polskich wodach terytorialnych; ilości wyładowanego dorsza w danych portach polskich w danym czasie; rodzaju zastosowanych narzędzi połowowych (statystycznie) itp. Jednakże dane te przeniesione na konkretne jednostki rybackie przymiotu informacji publicznej już nie posiadają. Są to jedynie informacje o indywidualnym połowie danej jednostki.

Dziennik połowowy UE jest dokumentem urzędowym, wypełnianym przez kapitana jednostki rybackiej. Dane zawarte w Dziennikach jednostek rybackich są zbierane przez okręgowych inspektorów rybołówstwa morskiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 524 ze zm.), w celu sporządzenia raportu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2004 r. w sprawie wzoru miesięcznego raportu połowowego (Dz. U. Nr 84, poz. 790). Okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego są odpowiedzialni za ich przechowywanie. Celem tych dokumentów jest kontrola przez administrację rządową wypełniania kwot połowowych przyznanych Polsce w ramach Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej. Zatem dopiero zbiorcze zestawienia i raporty, opracowane na podstawie danych zebranych z Dzienników połowowych stanowią informacje publiczną. Dane zawarte w Dzienniku połowowym danego statku to jedynie materiał wyjściowy do dalszych opracowań i raportów, czyli materiał wyjściowy, na podstawie którego zostanie wytworzona informacja publiczna.

Z art. 61 Konstytucji RP wynika szeroki dostęp obywateli do informacji publicznej. Zgodnie z tą zasadą należy stosować wykładnie art. 1 i art. 6 ustawy o informacji publicznej.

Zarówno z istoty art. 6 ustawy, szerokiej definicji pojęcia informacji publicznej zawartej w art. 1 ustawy, jak i z powyższej wykładni nie sposób przedstawić zamkniętego katalogu wykazu informacji publicznych. Nie można tu kierować się jedynie tym, kto sporządza daną informację (podmiot prywatny czy publiczny), gdzie jest ona gromadzona i w jakim celu, kto jest dysponentem tej informacji. Istotne jest tu, co dana informacja zawiera, inaczej, czy dotyczy spraw publicznych, albowiem przedmiotowy zakres ustawy odnosi się przede wszystkim do informacji "o sprawach publicznych" (porównaj wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 7 sierpnia 2002 r. II SA/Ka 939/02; w: Dostęp do informacji publicznej, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 12).

Z pewnością dane statystyczne konkretnie spersonifikowanego podmiotu prywatnego na ogół nie stanowią informacji publicznych, jednakże suma takich danych, z uwagi na swój ogólny i globalny charakter jest informacją publiczną, zgodnie z socjologiczną zasadą przechodzenia ilości w nową jakość. Nadto suma takich danych potraktowana globalnie jako materiał wyjściowy w danych opracowaniach zbiorczych czy raportach stanie się informacją publiczną.

W niniejszej sprawie należy wyraźnie podkreślić, iż podjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcie nie zostało podyktowane takimi okolicznościami ograniczającymi dostęp do informacji publicznej jak ochrona danych połowowych armatorów, czy tajemnica przedsiębiorstw połowowych, ale wprost uznaniem, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawał dwie sprawy o bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej i nadto dotyczące tego samego organu i tego samego skarżącego – wyrok z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie II SAB/Wa 117/09 i z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie II SAB/Wa 123/09. Problematyka również dotyczyła wyładunku dorszy w określonych latach w polskich portach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał tymi wyrokami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wszystkich wyładunków dorszy dokonanych w polskich portach przez jednostki rybackie danych bander w danym okresie, uznając powyższą informację za informację publiczną.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w pełni podziela tę argumentację.

Różnica pomiędzy wskazanymi wyżej rozstrzygnięciami dotyczy treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. We wskazanych wyżej sprawach wniosek ten dotyczył wszystkich wyładunków dorszy w danym czasie przez statki rybackie, a zatem danych stanowiących informacje w wyniku odpowiedniego przetworzenia danych wyjściowych zawartych w dziennikach połowowych. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest decyzja wydana w wyniku wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 stycznia 2010 r. To właśnie treść tego wniosku, żądanie udostępnienia szeregu danych dotyczących połowów dorsza przez konkretne jednostki połowowe, decyduje o różnicy rozstrzygnięć.

Skoro do informacji niebędącej informacją publiczną organ zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej – tu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, to naruszył tym samym w sposób rażący prawo (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Dlatego, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji.