II SA/Po 193/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-07-14	
Data wpływu	2023-04-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Edyta Podrazik
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2235/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351; art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 6 pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Dnia 14 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2023 roku sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z 9 lutego 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i T. C. od decyzji Starosty [...] z 10 stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

W dniu 22 grudnia 2022 r. J. i T. C. dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...], ark.. [...], w G. przy ul. [...], załączając wymagane dokumenty.

Starosta [...] decyzją z 10 stycznia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "K.p.a."), zgłosił sprzeciw w sprawie przyjęcia powyższego zgłoszenia.

Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji, wskazał, że wydany w sprawie sprzeciw wniesiony został w terminie nienaruszającym art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności, po wskazaniu na treść art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, który przewiduje zgłoszenie budowy oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę, organ odwoławczy podał, że teren, na którym planowana jest inwestycja jest objęty ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z 20 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania Osiedla [...] w G. – Część A (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 3561). Działka nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], to jest terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na obszarze objętym planem miejscowym w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustanowiono zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków (§ 6 ust. 3).

Organ II instancji w dalszej kolejności, odnosząc się do treści odwołania, zwrócił uwagę na związanie treścią powyższego planu miejscowego i obowiązek zgłoszenia – na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowalnego – sprzeciwu z uwagi na sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Dopóki legalność tego aktu prawa miejscowego nie zostanie zakwestionowana w odpowiednim trybie ma on moc powszechnie obowiązującą i jest elementem porządku prawnego. Istotą sprawy nie była natomiast ocena legalności planu miejscowego jako aktu jednostki samorządu terytorialnego, lecz zgodności planowanej inwestycji z zapisami tego planu. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") nie zasługiwał w ocenie Wojewody na uwzględnienie.

T. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w skardze skierowanej do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez niezastosowanie w sprawie wynikające z błędnej wykładni przepisów planu miejscowego Osiedla [...] w G. – Część A, które konsekwentnie przełożyło się na naruszenie tj.:

2) art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych na podstawie zapisów planu miejscowego jawnie sprzecznego z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., a zatem naruszającego art. 94 Konstytucji RP,

3) art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez pominięcie i nierozpatrzenie w sposób prawidłowy materiału dowodowego, zwłaszcza pisma PWiK w G. z 4 marca 2022 r. o braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w tym w szczególności przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść skarżącego, które przełożyło się na wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

4) art. 107 § 3 K.p.a. przez wybiórcze odniesienie się do powołanych w treści odwołania zarzutów, podczas gdy podnoszone okoliczności miały istotny wpływ na kierunek.

Skarżący wniósł jednocześnie w powołaniu na art. 119 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "P.p.s.a.") o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.) na wniosek strony skarżącej zawarty w skardze i przy braku sprzeciwu organu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z 10 stycznia 2023 r. o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...] ark. [...] w G. przy ul. [...], stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej Prawo budowlane) w zw. z regulacjami uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z 20 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania Osiedla [...] w G. – Część A (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 3561).

W świetle art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej samej ustawy.

Jak stanowi art. 30 ust. 5 ww. ustawy powyższego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Użycie przez ustawodawcę sformułowania "organ(...) wnosi sprzeciw" wskazuje, iż sposób rozstrzygnięcia nie został pozostawiony uznaniu organ, lecz w przypadku ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 6 wniesienie sprzeciwu jest obligatoryjne.

Dalej wskazać należy, że obowiązujący dla terenu obejmującego działkę skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje w § 6 pkt 1 zakaz odprowadzania nie oczyszczonych ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych oraz zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych do wód i do ziemi zaś w § 6 pkt 3 zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Nadto w § 9 ust. 3 prawodawca lokalny wskazał, że zakresie odprowadzenia ścieków ustala się - odprowadzenie do sieci kanalizacji sanitarnej, z zastrzeżeniem ust. 4, zaś w tymże ust. 4, iż dopuszcza się na terenach nie posiadających sieci kanalizacji sanitarnej odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych, z których będą one systematycznie wywożone przez koncesjonowanego przewoźnika, do czasu budowy kanalizacji sanitarnej.

W ocenie Sądu z wyżej wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, iż na terenie objętym postanowieniami miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, a więc i na działce objętej zgłoszeniem, istnieje zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków.

Podkreślić należy, iż kluczowe znaczenia dla sprawy ma treść § 6 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprost zakazującego tego rodzaju inwestycji na obszarze objętym planem. Jednoznaczna treść tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość, co oznacza, iż treść § 6 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być uwzględniona również przy wykładni § 9 ust. 4 tego aktu prawa miejscowego, co wyklucza możliwość postawienia na gruncie tegoż przepisu znaku równości pomiędzy szczelnym zbiornikiem bezodpływowym i przydomową oczyszczalnią ścieków i co za tym idzie tymczasowe dopuszczenie lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach nie posiadających sieci kanalizacji sanitarnej.

Odnosząc się wprost do argumentacji skargi zauważyć należy, iż w kontrolowanej sprawie nie zachodziła zatem taka sytuacja prawna, jak w sprawach, na gruncie których wydane zostały przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, gdzie brak było w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapisów jednoznacznie zakazujących budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, a organy zakaz ten wywodziły w drodze wykładni z przepisów zezwalających jedynie na budowę szczelnych zbiorników bezodpływowych, względnie dopuszczających odprowadzanie ścieków jedynie do sieci kanalizacyjnej. W takiej sytuacji odpowiednie zapisy aktów prawa miejscowego musiałyby być wykładane w sposób spójny z regulacjami rangi ustawowej w tym z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie może natomiast polegać – czego zdaje się oczekiwać skarżący – na odmowie stosowania poszczególnych, jasnych regulacji normatywnych zwartych w tym planie.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, natomiast zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią niewątpliwie akty prawa miejscowego ( art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), a organy administracji architektoniczno-budowlanej czy inne organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z przepisami rangi ustawowej.

Organy te zgodnie z art. 6 K.p.a. działają bowiem na podstawie przepisów prawa i nie mogą odmawiać stosowania tych przepisów, które w ich ocenie pozostają w sprzeczności z innymi aktami prawnymi.

Co za tym idzie nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji orzekający w sprawie indywidualnej oceny zgodności z prawem przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako swoistego prejudykatu w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego i może być kwestionowany w określonym trybie. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 994) wojewoda orzeka w trybie nadzorczym o nieważności uchwały lub zarządzenia sprzecznego z prawem, natomiast zgodnie z art. 101 każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę klub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dopóki jednak zapis planu nie został usunięty z obrotu prawnego, dopóty służy mu domniemanie zgodności z prawem. To domniemanie organ, a następnie Sąd rozpoznający sprawę z zakresu prawa budowlanego, w której warunkiem zgody na realizację inwestycji jest brak sprzeczności z planem, muszą uwzględnić

Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia zaskarżonymi decyzjami przepisów art. 94 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Powyższe oznacza, iż tak Starosta [...], jak i orzekający jako organ odwoławczy Wojewoda bezwzględnie związani byli treścią obowiązujących dla tego terenu przepisów prawa miejscowego w tym w szczególności treścią § 6 pkt 3, co rodziło po stronie organu I instancji obowiązek wniesienia sprzeciwu, zaś po stronie Wojewody determinowało treść rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W świetle powyższego za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem przepis ten został przez organ prawidłowo zastosowany. Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty oznaczone w skardze nr [...] i [...], albowiem okoliczności, które rzekomo nie zostały przez organ zbadane i do których organ nie odniósł się jakoby w uzasadnieniu nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Treść rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej determinowana bowiem była przez przepisy aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowana ma być przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków, które wprowadziły jednoznaczny i bezwzględny zakaz lokalizowania tego rodzaju obiektów niepowiązany w żaden sposób z istnieniem, bądź brakiem możliwości przyłączenia nieruchomości objętej zgłoszeniem do sieci kanalizacyjnej.

Jak wykazano juz powyżej w sprawie nie zachodziła tez w tym zakresie jakakolwiek wątpliwość co do treści norm prawnych ustanowionych w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiało zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. Norma art. 7a § 1 K.p.a. nie może nadto powodować niestosowania przepisów obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która w istocie stanowi jego obejście, a do tego sprowadzałoby się przyjęcie przez organy rozwiązania postulowanego przez stronę skarżącą.

Odnosząc się do zawartego w skardze postulatu dokonania przez sąd w niniejszym postępowaniu kontroli zgodności z regulacjami rangi ustawowej i konstytucyjnej tych przepisów uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z 20 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania Osiedla [...] w G. – Część A, które nie dopuszczają lokalizacji na terenie objętym planem jakichkolwiek przydomowych oczyszczalni ścieków, wskazać natomiast należy, iż w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest przesłanek dla dokonywania tego rodzaju kontroli w ramach skargi na decyzję wydaną w sprawie indywidualnej, w sytuacji gdy istnieje możliwość wyeliminowania tego rodzaju potencjalnie wadliwego aktu prawa miejscowego w innym trybie przez ten sam sąd administracyjny.

Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że treść planu miejscowego, w tym zawarte w nim zakazy, uwarunkowane być mogą wieloma okolicznościami i nie zawsze stanowią tylko wynik wyważenia interesów właścicieli nieruchomości w kontekście władztwa planistycznego, ale dotyczyć mogą także innych chronionych prawem wartości, a nadto nie mogą być sprzeczne z postanowieniami obowiązującego dla obszaru danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego może mieć różny charakter w zależności od okoliczności sprawy i przybrać zarówno formę wyeliminowania z tego aktu jedynie konkretnego przepisu lub przepisów ustanawiających normy sprzeczne z aktami prawnymi wyższego rzędu, jak i na przykład w przypadku stwierdzenia, że wadliwe ustalenia, dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości w odniesieniu co całego bądź części obszaru objętego planem.

Tego rodzaju rozproszona kontrola aktów prawa miejscowego w ramach skarg na decyzje wydane w sprawach indywidualnych na podstawie przepisów prawa miejscowego mogłaby także godzić w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organ gminy, która w ramach władztwa planistycznego przyjęła określony akt prawa miejscowego nie miałby możliwości jakiejkolwiek reakcji, bądź choćby wypowiedzenia się w sprawie, w której potencjalnie mogłoby dojść do wyłączenia stosowania regulacji zawartych w planie do lokalizowania inwestycji na obszarze nim objętym.

Wszystkie wskazane wyżej wątpliwości i niebezpieczeństwa usuwa natomiast dokonanie kontroli aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjne w odpowiedniej procedurze przewidziane w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), która z jednej strony umożliwia jednostce formułowanie zarzutu co do hierarchicznej niezgodności normy prawa miejscowego z ustawą, a z drugiej strony zapewnia udział w tym postępowaniu organowi jednostki samorządu terytorialnego, który ten akt wydał.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.