Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 579/21 w sprawie ze skargi M.L. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2020 r. nr MDP.051.363.2018(1) w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.L. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: PPIS, organ I instancji) postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r., nałożył na M.L. (dalej: skarżąca) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki K.L. urodzonej [...] grudnia 2013 r. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia 5 lipca 2017 r. wystawionym przez PPIS. W podstawie prawnej tytułu wykonawczego wskazano art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.; dalej: u.z.z.z.ch.).

Postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 5 lipca 2017 r., na podstawie art. 34 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.).

Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Zdrowia (dalej: organ odwoławczy, Minister) postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r., w punkcie pierwszym uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 9 lipca 2018 r., tj. w zakresie obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, i umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B. W punkcie drugim Minister utrzymał postanowienie z dnia 9 lipca 2018 r. w mocy w pozostałym zakresie. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 18 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.).

II

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2021 r., o sygn. akt V SA/Wa 579/21 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M.L.

Sąd podzielił ustalenia i argumentację organu odwoławczego wskazując, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.ch. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zaś w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny. Następnie Sąd wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 u.z.z.z.ch. oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r., poz. 1086). Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko chorobom, został z kolei określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2018. Konsekwentnie w ocenie Sądu obowiązek poddania szczepienia ochronnego istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych oraz rozporządzenia. Ponadto Sąd wskazał, że organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej, a stan faktyczny sprawy ustalono prawidłowo.

III

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z.ch. poprzez błędne jego zastosowanie skutkującą uznaniem, że dziecko zostało zakwalifikowane do szczepienia, podczas gdy brak jest zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, nie jest wiadome do jakiego szczepienia dziecko zostało zakwalifikowane.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

A. art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez stosowanie środka egzekucyjnego mimo, że egzekwowany obowiązek został przez skarżącego wykonany;

B. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów skutkujące uznaniem, że to przedstawiciel ustawowy małoletniej uchyla się od obowiązku szczepień, podczas gdy z dokumentacji medycznej zgromadzonej w sprawie nie wynika że dziecko zostało zakwalifikowane do szczepienia, a przeciwwskazania wykluczone.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej sformułował jeden zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z.ch. poprzez błędne jego zastosowanie, a także dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 7 § 2 u.p.e.a. (pkt 2 A petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 80 k.p.a. (pkt 2 B skargi kasacyjnej).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego już na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że wykazanie w skardze kasacyjnej wyłącznie naruszenia przepisów prawa procesowego nie czyni zadość wyżej wymienionej regulacji, gdyż nie stanowi kompletnej podstawy skargi kasacyjnej. Brakuje bowiem w takim przypadku wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przez wymieniony "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.

W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Szczegółowa analiza wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w tym jej uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że jej autor nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania miało w tym przypadku wpływ na wynik sprawy. Zagadnienia tego nie może zbadać w zastępstwie autora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, gdyż stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w tym również jej uzasadnienia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia również i tych wymogów. Należy bowiem zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jej uzasadnieniu jak naruszone przepisy zinterpretował Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka – zdaniem skarżącej – powinna być ich prawidłowa wykładnia. Ponadto należy zauważyć, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości, ewentualnie dowiedzenia wadliwości oceny dokonanej przez sąd pierwszoinstancyjny w ww. zakresie. Co do zasady zatem, nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, co również miało miejsce w niniejszej sprawie. Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego należało ocenić jako bezzasadny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).