Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w G. na bezczynność Pomorskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu 1. stwierdza, że Pomorski Kurator Oświaty dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Pomorskiego Kuratora Oświaty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Pomorskiego Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie A. z siedzibą w G. (dalej zwane: "stowarzyszeniem") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Pomorskiego Kuratora Oświaty (w skrócie także jako: "organ") w sprawie kontroli legalności statutu Szkoły Podstawowej im. [...] w S.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 6 listopada 2021 r. stowarzyszenie wystąpiło do organu z wnioskiem o:

1) przeprowadzenie w ramach sprawowanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., zwanej dalej: "u.p.o." lub "prawo oświatowe") nadzoru pedagogicznego kontroli legalności statutu ww. szkoły,

2) wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia

na podstawie art. 114 u.p.o. sprzecznych z prawem postanowień statutu,

3) dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu,

4) wydanie dyrektorowi szkoły zaleceń co do dostosowania statutu do wymogów prawa w zakresie wynikłym z przeprowadzonej kontroli.

Występując z wnioskiem stowarzyszenie wskazało, że występuje w interesie publicznym na podstawie art. 31 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., w skrócie: "k.p.a."). W treści uzasadnienia wniesionego wniosku wskazano na kwestionowane co do legalności poszczególne postanowienia statutu szkoły. Do wniosku stowarzyszenie dołączyło opinię prawną dotyczącą dopuszczalnego prawem zakresu ingerencji w wygląd uczniów nakładanego na mocy statutów szkół.

Pismem z dnia 16 listopada 2021 r., nr SNP.552.284.2021.AD organ podjął względem dyrektora szkoły czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego, przekazując wszystkie uwagi stowarzyszenia dotyczące postanowień statutu.

W odpowiedzi na otrzymane pismo, pismem z dnia 29 listopada 2021 r., dyrektor szkoły poinformował organ, że zostały powołane zespoły ds. zmian

w statucie szkoły w odniesieniu do niezgodności zgłoszonych przez stowarzyszenie oraz że do końca stycznia 2022 r. odbędzie się posiedzenie rady pedagogicznej,

na której w drodze uchwały zostaną wprowadzone proponowane zmiany. Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r., nr SNP.552.284.2021.AD organ poinformował stowarzyszenie o podjętych działaniach, w tym przekazał uzyskaną od dyrektora szkoły informację o planowanym na styczeń 2022 r. posiedzeniu rady pedagogicznej.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2022 r. stowarzyszenie wystąpiło z ponagleniem na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w sprawie. Organ pismem z dnia 9 maja 2022 r. zawiadomił stowarzyszenie o przekazaniu ponaglenia do Ministerstwa Edukacji i Nauki (organ wyższego stopnia).

Następnie pismem z dnia 4 maja 2022 r. dyrektor szkoły zawiadomił organ o wprowadzonych do statutu szkoły zmianach. Kopia tego pisma wraz z pozostałą korespondencją prowadzoną z dyrektorem szkoły oraz uchwałami rady pedagogicznej w sprawie zmian w statucie zostały przekazane stowarzyszeniu na wniosek zawarty w piśmie z dnia 23 maja 2022 r., nr GD-17/2021 w trybie udostępnienia informacji publicznej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Pomorskiego Kuratora Oświaty, stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów art. 31 § 1 pkt 1 i 2, art. 31 § 2 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., i wniosło o:

1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia w terminie 14 dni,

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,

4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

5) udostępnienie akt sądowych sprawy w systemie teleinformatycznym sądu.

Uzasadniając wniesione żądanie stowarzyszenie wskazało, że pismem z dnia

1 grudnia 2021 r. zostało poinformowane przez organ o wystąpieniu do dyrektora szkoły o podjęcie działań w zakresie analizy zapisów statutu pod kątem zgodności z prawem. Organ wskazał ponadto, że z informacji uzyskanych od dyrektora szkoły wynika, iż w styczniu 2022 r. odbędzie się posiedzenie rady pedagogicznej, podczas którego zostanie podjęta uchwała w sprawie wprowadzenia zmian. Jednocześnie w piśmie tym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w zakresie zawartych we wniosku żądań wszczęcia postępowania administracyjnego oraz dopuszczenia do udziału w nim. Stowarzyszenie podkreśliło, że złożyło ponaglenie do organu wyższego stopnia.

Uzasadniając zaś stanowisko w zakresie bezczynności organu, stowarzyszenie wskazało, że we wniosku z dnia 6 listopada 2021 r. domagało się wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 114 u.p.o. oraz dopuszczenia do udziału w nim na prawach strony. Zaznaczyło również, że podstawą prawną żądania jest art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., i zgodnie z jego treścią załatwienie wniosku powinno nastąpić poprzez wydanie stosownego postanowienia. Pismo organu z dnia z dnia 1 grudnia 2021 r., znak: SNP.552.284.2021.AD nie zawiera natomiast jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Przywołano art. 35 § 1 i § 2 k.p.a., jednocześnie podnosząc, że nawet jeśli uznać, że rozpatrzenie żądania wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, to wniosek taki powinien być załatwiony nie później niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Skoro zatem organ w terminie ustawowym nie rozstrzygnął kwestii wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w drodze postanowienia, to organ dopuścił się bezczynności.

Odnosząc się zaś do argumentacji organu przedstawionej w piśmie z dnia 6 maja 2022 r., znak: SNP.552.284.2021.AD wskazano, że rację ma organ, iż postępowanie administracyjne w trybie art. 114 u.p.o. wszczynane jest z urzędu. Należy jednak zauważyć, że żądanie organizacji społecznej, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy właśnie wszczęcia postępowania z urzędu. Nie jest natomiast trafne stanowisko organu, jakoby postępowanie w tym trybie nie było sprawą "dotyczącą innej osoby" (art. 31 § 1 k.p.a.). Kryterium to zostało zamieszczone w przedmiotowym przepisie w celu podkreślenia, że uprawnienia zawarte w art. 31 k.p.a. nie dotyczą organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym w sprawie "własnej". Nie było zaś celem zamieszczenia tego kryterium, przedmiotowe ograniczenie zakresu spraw, w których organizacja społeczna może realizować uprawnienia żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w nim na prawach strony. Ponadto, z samej istoty decyzji jako aktu administracyjnego wynika, że jest ona skierowana do określonego podmiotu i musi posiadać adresata. Ustawodawca ustanawiając w art. 114 u.p.o. tryb uchylenia statutu szkoły lub niektórych jego postanowień z powodu sprzeczności z prawem przesądza, że następuje to w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie zdecydował się na przyjęcie innej formy tego rodzaju rozstrzygnięcia i nadanie mu czysto abstrakcyjnego charakteru. Stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie nie będą np. uczniowie lub pracownicy szkoły. Nie sposób jednak podzielić stanowiska organu,

że postępowanie takie nie "dotyczy" żadnego podmiotu, skoro decyzja administracyjna kończąca postępowanie musi mieć adresata. Odnosząc się do argumentu wskazującego, że przedstawiana przez stowarzyszenie wykładnia art. 31 k.p.a. prowadziłaby w istocie do sparaliżowania pracy kuratoriów oświaty podniesiono, że rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonych wniosków następuje wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 31 § 1 in fine k.p.a. Za przedstawioną wykładnią w zakresie dopuszczalności realizowania przez organizacje społeczne uprawnień wymienionych w tym przepisie, także w odniesieniu do postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie art. 114 u.p.o. przemawiają również względy systemowe. Statuty szkół, mimo swojego wewnętrznego charakteru, bezpośrednio kształtują prawa i obowiązki użytkowników zakładu administracyjnego. Jednocześnie ich legalność, co do zasady wyłączona jest spod systemu kontroli sądowej i użytkownik zakładu nie ma prawnej możliwości ich kwestionowania. Tym bardziej więc istotne pozostaje zapewnienie społecznej kontroli nad postępowaniami związanymi z kontrolą legalności postanowień statutów szkół publicznych. Przepis art. 31 k.p.a. ma więc zastosowanie do postępowań prowadzonych w trybie art. 114 u.p.o. i organ miał obowiązek wydać stosowne postanowienie. Skoro zaś w terminie ustawowym akt taki nie został wydany, organ pozostaje w bezczynności. Z uwagi na fakt, że wniosek został skierowany do organu ponad 6 miesięcy przed wniesieniem skargi oraz iż na obecnym stadium sprawy badaniu podlega jedynie zaistnienie przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału (art. 31 § 1 in fine k.p.a.), zasadne jest wyznaczenie organowi krótkiego terminu załatwienia sprawy (14 dni). Stowarzyszenie dodało, że z ponownej analizy statutu szkoły wynika, że nadal istnieją przepisy niezgodne z prawem. Dokonane czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego okazały się więc niewystarczające do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Kurator Oświaty wniósł o oddalenie skargi

w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek stowarzyszenia dotyczył dwóch wykluczających się wzajemnie, choć mających na celu realizację tego samego zamierzenia, postępowań. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.o., kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Organ przywołał m.in. treść art. 55 ust. 3 i 4 u.p.o. wskazując, że na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych możliwe jest wydawanie dyrektorom szkół i placówek zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności wraz z określeniem terminu ich realizacji (art. 55 ust. 4 u.p.o. w zw. z § 5 pkt 2, § 14 oraz § 16 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego). Z kolei postępowanie w sprawie uchylenia statutu szkoły lub jego postanowień, regulowane jest przez przepis art. 114 u.p.o. Organ podniósł, że przy tak sformułowanym wniosku nie istniała prawna możliwość zrealizowania wszystkich żądań jednocześnie. Niemożliwość ta wynika z faktu, że w momencie wydania przez organ decyzji uchylającej kwestionowane postanowienia statutu szkoły, wydawanie dyrektorowi szkoły zaleceń w trybie nadzoru pedagogicznego byłoby już bezprzedmiotowe, ze względu na brak postanowień statutu wymagających usunięcia. Organ rozpatrując przedmiotowy wniosek podjął czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego kierując do dyrektora szkoły pismo z dnia 16 listopada 2021 r., w którym przekazano wszystkie uwagi stowarzyszenia. W odpowiedzi, poinformowano organ, że zostały powołane zespoły ds. zmian w statucie szkoły oraz że

do końca stycznia 2022 r. odbędzie się posiedzenie rady pedagogicznej, na której

w drodze uchwały zostaną wprowadzone proponowane zmiany. Zarówno o tym,

jak i wprowadzonych zmianach, stowarzyszenie zostało poinformowane.

W sytuacji, w której we wniosku z dnia 6 listopada 2021 r.

w pierwszej kolejności wniesiono o podjęcie czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego, a czynności te osiągnęły zamierzony skutek, brak było podstaw do podjęcia rozważań w przedmiocie wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego z art.114 u.p.o., które to postępowanie powinno być traktowane jako środek ostateczny, podejmowany jedynie, gdy podjęte czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego nie przyniosły rezultatu. Podjęcie przez organ w pierwszej kolejności czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego było słuszne również z tego powodu, że w przeciwieństwie do postępowania z art. 114 u.o.p., czynności te mają charakter czynności konstruktywnych, tzn. mogą one doprowadzić nie tylko do uchylenia określonych postanowień statutu, ale również do ustanowienia nowych rozwiązań.

Odnosząc się do argumentacji, że w statucie szkoły nadal istnieją postanowienia niezgodne z przepisami prawa organ zauważył, że stowarzyszenie nie wskazało, o jakie konkretnie postanowienia chodzi i dlaczego miałyby one być niezgodne z prawem. Organ podkreślił, że do dnia złożenia odpowiedzi na skargę, stowarzyszenie nie zgłaszało organowi zastrzeżeń, co do treści zmienionego statutu.

W takim stanie rzeczy, podniesione w skardze twierdzenia o niezgodności z prawem postanowień statutu należy uznać za gołosłowne. Skoro wniosek z dnia 6 listopada 2021 r. doprowadził ostatecznie do zmian w statucie szkoły, domaganie się wydania postanowienia z art. 31 § 2 k.p.a. i powiązane z tym wniesienie skargi

na bezczynność, w opinii organu, stanowi rodzaj nadużycia procesowego.

Niezależnie od powyższego, organ stanął na stanowisku,

że przepis art. 31 k.p.a. nie powinien być odnoszony do każdego postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu, a w szczególności do postępowania

w sprawie uchylenia statutu lub jego części (żądanie odnosi się do sprawy dotyczącej innej osoby). Z art. 114 u.p.o. wynika, że adresatem decyzji administracyjnej jest organ, który nadał lub uchwalił statut. Jest to więc z założenia podmiot publiczny. Postępowanie więc, o którym mowa w tym przepisie, może dotyczyć jedynie publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki, co wynika wprost

z treści tego przepisu. Ratio legis przepisu art. 31 k.p.a. wskazuje, że przepis ten winien dotyczyć jedynie tych spraw, w ramach których dochodzi do przyznania uprawnienia lub obowiązku, określonemu podmiotowi. Tymczasem postępowanie z art. 114 u.p.o. należałoby kwalifikować jako postępowanie dotyczące kwestii ustrojowych, wewnątrzadministracyjnych. Statut szkoły jest bowiem aktem regulującym wewnętrzne funkcjonowanie zakładu administracyjnego.

Pismem z dnia 13 września 2022 r. organ poinformował Sąd,

że postanowieniem z dnia 8 września 2022 r., nr 61/2022 Pomorski Kurator Oświaty odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień Statutu Szkoły Podstawowej im. [...] w S. Postanowienie to zostało wydane w wykonaniu zobowiązania Ministra Edukacji i Nauki nałożonego postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r.,

nr DKO-WOKO.4028.8.2022.MT, uwzględniającego ponaglenie stowarzyszenia.

W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2023 r. stowarzyszenie wskazało, że fakt wydania przez organ powyższego postanowienia, wskazuje na podzielenie stanowiska reprezentowanego przez niego w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowe postanowienie stanowi o rozpoznaniu istoty sporu i skutkuje ustaniem stanu bezczynności organu. Jednak sąd administracyjny musi się odnieść do kwestii bezczynności, która istniała w momencie wnoszenia skargi. Stowarzyszenie nie podzieliło argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, a także wskazało, iż wniosło zażalenie na ww. postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga podlega uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie stowarzyszenie zarzuciło Pomorskiemu Kuratorowi Oświaty bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 listopada 2021 r. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, stowarzyszenie domagało się między innymi wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 114 prawa oświatowego oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Okoliczności faktyczne sprawy nie były kwestionowane. Czynności podjęte przez organ w ramach nadzoru pedagogicznego, do którego odnosił się także wniosek oraz czynności związane z wniesionym przez stowarzyszenie ponagleniem, zostały przywołane na początku niniejszego uzasadnienia.

Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r.,

nr DKO-WOKO.4028.8.2022.MT, uwzględniając ponaglenie, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego uchylenia sprzecznych z prawem postanowień statutu Szkoły Podstawowej im. [...] w S. w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia, stwierdził bezczynność organu w zakresie sposobu rozpatrzenia wniosku, która nie miała, w ocenie Ministra, miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia 8 września 2022 r., nr 61/2022 Pomorski Kurator Oświaty odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień statutu szkoły, wskazując między innymi, że żaden z celów statutowych działalności stowarzyszenia nie uzasadnia żądania wszczęcia postępowania.

Nie ulega wątpliwości, że ocena w przedmiocie bezczynności organu musi być dokonana na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego. Prawo to, rozstrzyga bowiem o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 114 prawa oświatowego, kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Z przywołanego przepisu, w ocenie Sądu wynika, że do postępowania określonego w art. 114 prawa oświatowego, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie. Prowadzi do tego wniosku zarówno fakt, że powołany przepis wprost mówi o decyzji, jak również to, że przewiduje prawo wniesienia odwołania, tj. środka prawnego przewidzianego w k.p.a. oraz wskazuje stronę takiego postępowania, którą jest organ, który nadał lub uchwalił statut. Dodatkowo wniosek ten potwierdza fakt, że prawo oświatowe zawiera regulacje materialne, a nie procesowe, zatem jeśli chodzi o regulacje proceduralne, to znajdują zastosowanie właśnie przepisy k.p.a., w tym także art. 31 (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2022 r., III SAB/GI 213/22).

Przed dalszymi rozważaniami, trzeba zauważyć, że zgłoszone przez stowarzyszenie żądania, wynikają z przepisów prawa i przepisy prawa regulują związane z ich wniesieniem, obowiązki procesowe organu i przyznają wnioskodawcy uprawnienia procesowe. Trudno w takiej sytuacji stwierdzić, że organizacja społeczna (stowarzyszenie) nie ma ani interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej żądania, ani nie spełnia warunku uczestniczenia w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, wszak jej żądanie właśnie tego dotyczy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lipca 2021 r., III OSK 4979/21, przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że organy administracji nie musiałyby w ogóle rozpoznawać żądań organizacji społecznych wszczęcia postępowań czy dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu toczącym się z urzędu, bowiem skargi na bezczynność w tym zakresie byłyby niedopuszczalne. Tworzyłoby to swoiste "błędne koło", w którym organizacja społeczna nie mogłaby wnieść skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu jej żądań z art. 31 § 1 k.p.a., a przyczyną takiego stanu rzeczy byłoby de facto nierozpoznanie tychże wniosków przez organ.

Pogląd ten należy w pełni zaakceptować. Istnienie więc legitymacji skargowej po stronie stowarzyszenia, uprawniającej do wniesienia skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie, nie nasuwa wątpliwości. Ponadto, poza sporem było w sprawie, że złożenie skargi zostało poprzedzone przez stowarzyszenie ponagleniem, wobec czego również formalna przesłanka do wniesienia skargi, została spełniona.

Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy przepis art. 31 § 1 k.p.a., który zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustawodawca nałożył również na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Kodeks postępowania administracyjnego definiuje w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zaś przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia.

Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.

Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia również wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, W-a 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi, na milczenie władzy, jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W-a 2006, s. 37).

Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności, i mimo to nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Oceniając postępowanie organu w świetle powyższych wytycznych oraz poczynionych powyżej ustaleń, należy stwierdzić, że niniejszą sprawę cechuje bezczynność organu, gdyż organ w dacie złożenia przez stowarzyszenie skargi nie rozpoznał wniosków dotyczących wszczęcia postępowania z urzędu i dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Stosownie do § 2 ww. przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

W świetle § 3 omawianego przepisu organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Przepisy k.p.a. przewidują uprawnienie organizacji społecznej do występowania w sprawie innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w sprawie, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W sytuacji, w której organ uzna żądanie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W przeciwnym razie wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, na które służy jej zażalenie.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 września 2016 r., II OSK1860/16 - "organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może przejawiać swoją inicjatywę procesową w następujących formach: 1) może żądać wyłącznie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, 2) może żądać wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, 3) może żądać dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej. Art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdza bowiem w sposób ogólny, iż organizacja społeczna może w sprawie innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, nie zawężając tym samym przedmiotu wniosku jedynie do dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu administracyjnym. Domagając się uwzględnienia żądania opartego na art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna powinna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia kryteriów przewidzianych w tym przepisie, ale także przedmiotu żądania, tak aby organ rozpatrujący wniosek mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze. Stosownie bowiem do tego, w jaki sposób organizacja społeczna określi swoją inicjatywę procesową, organ, uwzględniając żądanie, wyda postanowienie: (tylko) o wszczęciu postępowania z urzędu, o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, tylko o dopuszczeniu organizacji do udziału w już toczącym się postępowaniu".

Zatem z brzmienia przepisu art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a., wynika jednoznacznie, że organ powinien procesowo ustosunkować się do wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu i dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Skoro przepisy k.p.a. przewidują w takiej sytuacji - obowiązek organu - ustosunkowania się w formie postanowienia, to brak takiego działania organu stanowi o jego bezczynności.

W świetle dokonanych ustaleń i rozważań nie ulega wątpliwości, że Pomorski Kurator Oświaty dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, która istniała w dniu wniesienia skargi. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a., i co ważne, wypowiedzenia się w tej kwestii przez organ w formie postanowienia. Podobnie, jak w przypadku wniosku o dopuszczenia do udziału w sprawie. Przy czym, jak podnosi się w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2021r., III OSK 531/21).

Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie zasadniczo na stanie faktycznym, wynikającym z akt sprawy przedstawionych przez organ. Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W momencie orzekania przez sąd administracyjny wniosek stowarzyszenia został przez organ rozpoznany, co nie czyni jednak wniesionej skargi na bezczynność organu bezprzedmiotową. Ponieważ postanowienie zostało wydane po złożeniu skargi, zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie był uprawniony do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym czasie. Jak wynika z poczynionych rozważań, na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, w konsekwencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono, że organ dopuścił się bezczynności. Trzeba zaznaczyć, że przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Nadto, podjęcie przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności lecz także czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. I tak, w rozpoznawanej sprawie, Sąd stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdził jednocześnie że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Natomiast orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony.

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oraz regulacjami prawnymi, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazuje na to zachowanie się organu, który nie pozostawał bierny i podjął w związku z wpływem wniosku czynności w trybie nadzoru pedagogicznego, informując o podjętych krokach stowarzyszenie. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy, Sąd przede wszystkim uwzględnił fakt, że brak rozstrzygnięcia w postaci wydania stosownego postanowienia był konsekwencją wadliwej oceny prawnej odnośnie właściwego sposobu załatwienia sprawy, a nie wyrazem złej woli.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz stowarzyszenia kwotę wpisu sądowego od skargi (100) złotych.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).