Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 695/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

I OSK 1337/19

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] i [...] (Skarżący) na decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] czerwca 2018 roku w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyrokiem z 24 stycznia 2019 roku, sygn. akt. II SA/Po 695/18 oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją Starosty [...] (Starosta) z [...] lipca 2017 roku odmówiono Skarżącym zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], dz. nr [...] o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta [...] z wpisem w dz. II właściciel Miasto [...] (Nieruchomość). Po rozpoznaniu odwołania Skarżących Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2018 roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organy ustaliły, że orzeczeniem z 31 stycznia 1955 roku nr SA.Adm.II.la/214/31, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (Prezydium), wydanym na podstawie art. 1 i 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138, ze zm., dalej: "dekret z 7 kwietnia 1948 roku"), łącznie z art. 6 ustawy z 29 grudnia 1951 roku (Dz. U. z 1952 roku Nr 4 poz. 25) oraz art. 22 rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 24 września 1934 roku (Dz. Nr 86, poz. 776 i z 1939 roku Nr 31, poz. 205), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] m.in. przedmiotowej Nieruchomości na cele użyteczności publicznej pod skwer i plac publiczny. Osobami które pozbawiono prawa własności był [...] i jego żona [...] z domu [...]. Skarżący są ich spadkobiercami.

Organy wyjaśniły, że zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku istniały trzy przesłanki, które musiały być spełnione łącznie, aby mogło dojść do wywłaszczenia nieruchomości: zajęcie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 roku na cele użyteczności publicznej; użytkowanie po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku nieruchomości na wyżej wymienione cele; władanie nieruchomością przez Skarb Państwa, związek samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwo państwowe w dniu wejścia w życie dekretu tj. 16 kwietnia 1948 roku.

Organy ustaliły również, że parcela [...] (obecnie dz. nr [...]) została zajęta pod skwer i plac publiczny w okresie wojny 1939-1945, znajdowała się we władaniu b. Zarządu Miejskiego w [...] i jest nadal na wspomniany cel użytkowana, jak również została zagospodarowana z funduszy publicznych. Oględziny Nieruchomości wykazały, że stanowi ona fragment funkcjonalny i użytkowy siedziby Teatru im. [...] w [...]. Działka w znacznej części zagospodarowana jest jako skwer publiczny, częściowo zabudowana w okresie wojny arkadami teatru, przebiega przez nią droga dojazdowa na zaplecze budynku teatru. Z powyższego wynika, że cel wywłaszczenia był i jest realizowany.

W ocenie Wojewody w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Za bezsporne organ uznał, że nieruchomość wywłaszczona została orzeczeniem Prezydium z 31 stycznia 1955 roku, jak również fakt zrealizowania celu wywłaszczenia jakim było zajęcie pod skwer i plac publiczny. Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący zmiany w sposób istotny przesłanek i warunków przeprowadzonej procedury wywłaszczeniowej, a to z uwagi na decyzję Starosty z [...] grudnia 2016 roku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę placu wraz z budową obiektu kubaturowego m.in. na działce nr [...] .

Wojewoda wyjaśnił końcowo, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został osiągnięty, nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jego przeznaczenia.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję wskazując, że po wojnie uniemożliwiono dotychczasowym właścicielom zajęcie nieruchomości oraz wskazując, że obecnie ma się zmienić jej przeznaczenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2204 ze zm., dalej "ustawy o gospodarce nieruchomościami") enumeratywnie wymienia przypadki, w których możliwe jest wnioskowanie o zwrot nieruchomości przejętych i nabytych przez Skarb Państwa. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 roku, sygn. akt SK 43/07, wynika, że brak jest prawnych przeszkód do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami także do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948

roku. Oznacza to, że nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 roku mogła zostać zwrócona dotychczasowym właścicielom lub ich spadkobiercy przy spełnieniu warunków, o jakich mowa w art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w świetle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu, w związku z czym organ orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości musi, przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez beneficjenta.

Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji co do podstawy prawnej wywłaszczenia uznając, że zostało ono dokonane na podstawie art. 1 i 4 dekretu z 7 kwietnia 1948 roku. Podzielił również stanowisko, że Nieruchomość została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej pod skwer i plac publiczny. Wskazał, że podczas przeprowadzonych [...] czerwca 2017 roku oględzin przedmiotowej Nieruchomości ustalono, że jest ona zagospodarowana jako skwer przed Teatrem im. [...] w [...], częściowo zabudowana arkadami teatru, jak również urządzony jest wjazd na zaplecze teatru. Od strony [...] w granicy działki pobudowany jest mur oporowy.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości – zajęto ją pod skwer i plac publiczny – jednakże w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jej zwrot. Doszło bowiem do realizacji celu wywłaszczenia, co potwierdzają przeprowadzone oględziny i co nie zostało zakwestionowane przez Skarżących.

Sąd wyjaśnił że podnoszone przez Skarżących zarzuty dotyczące zmiany sposobu korzystania z Nieruchomości nie mogły okazać się skuteczne. Jak wywodzi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji zarzucając w niej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest :

1) art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do twierdzenia, że norma zawarta w art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy po początkowym wykorzystaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia aktualny właściciel zmienia jej przeznaczenie na inne niż cel, na jaki nieruchomość została przejęta,

2) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP - przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość została użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody z [...] stycznia 2018 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] lipca 2017 roku, ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] oraz o zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podnieśli, że konstrukcja przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza o przyjęciu interpretacji, z której wynika nakierowanie dyspozycji normy prawnej na dwie sytuacje: a) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu - i to jest zakaz generalny, oraz b) nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem Skarżących od władzy publicznej oczekiwać należy podporządkowania nadrzędnej zasadzie, którą jest poszanowanie prawa własności i temu służy pierwsza część normy zawartej w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skoro nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu to zakaz ten jest ponadczasowy i w sytuacji, gdy władza publiczna zamierza przeznaczyć wywłaszczoną nieruchomość na cel odmienny - nieruchomość ta powinna być zwrócona poprzedniemu właścicielowi albo jego spadkobiercom. Druga część normy, nakazująca uwzględnienie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje swoją dyspozycją kolejną sytuację, gdy nieruchomość

stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i tutaj ustawodawca wskazuje, kiedy nieruchomość uznaje się za "zbędną".

Skarżący podnosili, że ich roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej opiera się na dyspozycji zawartej w pierwszej części normy z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wywłaszczenie nastąpiło pod skwer i plac publiczny. Skoro obecnie wywłaszczona nieruchomość ma zostać zabudowana, oznacza to, że zostanie użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 31 stycznia 1955 r. wydanej przez Prezydium. Przyjęta przez sąd pierwszej instancji wykładnia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza poczucie sprawiedliwości i daje przewagę interesom władzy publicznej nad słusznym interesem wywłaszczonego. Skarżący podkreślili, że w ich ocenie sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w stanie faktycznym ustalonym w sprawie nie znajduje zastosowania.

Skarżący uznali również, że prawo własności do nieruchomości przysługuje Miastu [...] tak długo, jak długo realizowany jest cel wywłaszczenia. Przyznanie ochrony własności Miastu pomimo tego, że cel wywłaszczenia nie będzie dłużej realizowany oznacza w ocenie Skarżących przyznanie pierwszeństwa ochronie własności władzy publicznej przed ochroną własności byłych właścicieli, co narusza oznacza pominięcie przepisów Konstytucji to jest art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania przez organy i sąd pierwszej instancji jest niesporny. Przedmiotowa Nieruchomość jeszcze w okresie

drugiej wojny światowej zajęta została pod skwer i plac publiczny i tak wykorzystywana była na przestrzeni lat, zarówno w dacie wydawania orzeczenia z 1955 roku jak i w kolejnych latach. W orzeczeniu z 1955 roku jako cel wywłaszczenia wskazano skwer i plac publiczny. Skarżący uznają jednak, że objęcie Nieruchomości decyzją Starosty zatwierdzającą projekt budowlanym oznacza zaprzestanie realizowania celu wywłaszczenia co uzasadnia zwrot Nieruchomości. W konsekwencji, Skarżący zarzucają sądowi naruszenie prawa materialnego to jest art. 136 ust. 1 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię podkreślając, że przyjęta przez sąd wykładnia narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z jej art. 64.

Na wstępie przypomnieć należy, że kwestia czy nieruchomość wywłaszczona, na której zrealizowano już cel wywłaszczenia i przeznaczono na inny cel może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia a w konsekwencji podlegającą zwrotowi była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Sąd konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 roku, P 12/11 wskazał, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 6[...] , Nr 129, poz. [...] 2, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337 oraz z 2012 r. poz. 908) w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd). Trybunał Konstytucyjny przypomniał że sądy administracyjne konsekwentnie odmawiały przyznania byłym właścicielom lub ich następcom prawnym roszczenia o zwrot nieruchomości po zaprzestaniu realizacji celu wywłaszczenia.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił następnie, że w szczególności to, iż wybudowany na wywłaszczonej nieruchomości obiekt stał się zbędny podmiotowi, który go zrealizował i podmiot ten chce się wyzbyć tej nieruchomości, nie może być utożsamiany ze "zbędnością" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jeśli zrealizowano cel wywłaszczenia i rozpoczęto wykorzystywanie nieruchomości na ten cel, ale następnie zmieniono przeznaczenie nieruchomości tak, że nieruchomość była wykorzystywana na inny cel, to nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie powstaje ustawowy obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Trybunał przywołał w uzasadnieniu swojego stanowiska pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów SN z 13 czerwca 1995 roku (sygn. akt III AZP 3/95, OSNP nr 24/1995, poz. 296), w której uznano, że jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogły prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie mogła zostać uznana za zbędną. Późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Zwrot był wyłączony bez względu na to, na jakie cele i komu nieruchomość została przekazana. W konsekwencji "użycie" wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powodowało, iż wygasał obowiązek wywłaszczyciela zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi. Mógł on korzystać z tej nieruchomości i nią rozporządzać bez jakichkolwiek ograniczeń wynikających z wywłaszczeniowej drogi nabycia nieruchomości.

Stanowisko to podzielane jest również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2020 roku, I OSK 2496/18, 10 lipca 2019 roku,I OSK 2455/17, 22 marca 2019 r., I OSK 1274/17). W orzecznictwie podkreśla się bowiem na co zwrócił uwagę zresztą Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej orzeczeniu, że z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi. Zatem podmiot, który nabył nieruchomość na skutek wywłaszczenia, zrealizował cel wywłaszczenia może nieruchomością dowolnie rozporządzań.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną powyższe poglądy w pełni podziela i przyjmuje za własne.

Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji uznać należało za niezasadne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną.