IV SA/Wr 652/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-25	
Data wpływu	2014-08-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Lidia Serwiniowska /przewodniczący/
Tadeusz Kuczyński
Wanda Wiatkowska-Ilków /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6321 Zasiłki stałe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	IOSK 1726/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 37, art. 8 ust. 3 pkt 3, art. 106 ust. 5; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków - (spr.) Protokolant Paulina Szpakowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania L. K. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Specjalisty Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]) o uchyleniu decyzji własnej z [...] kwietnia 2012 r. ([...]) dotyczącej przyznania zasiłku stałego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że na mocy decyzji organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2012 r. ([...]), L.K. był uprawniony do zasiłku stałego w kwocie 444,00 zł miesięcznie. Decyzję tę oparto się na ustaleniu, że L.K. nie osiąga żadnego dochodu.

Przeprowadzając w styczniu 2014 r. rodziny wywiad środowiskowy, organ pierwszej instancji ustalił, że L. K. osiągnął w grudniu 2014 r. dochód z wynagrodzenia za pracę w kwocie 565,64 zł. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe (542,00 zł) uprawniające do zasiłku stałego.

Mając powyższe na względzie, organ wydał decyzję z [...] stycznia 2014 r. ([...]), na mocy której uchylił decyzję własną z [...] kwietnia 2012 r. dotyczącą przyznania zasiłku stałego, uzasadniając rozstrzygnięcie przekroczeniem kryterium dochodowego.

L. K. odwołał się od tej decyzji, podnosząc, że część jego wynagrodzenia za pracę (245 zł) jest zajmowana przez komornika na poczet alimentów płaconych na rzecz córki.

Organ II instancji decyzją z [...] marca 2014 r. [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że dla odliczenia alimentów płaconych na rzecz innych osób nie ma znaczenia, czy ewentualne alimenty płacone są dobrowolnie, czy też ściągane przymusowo w drodze egzekucji z wynagrodzenia za pracę.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji ustalił, że zajęcie komornicze części wynagrodzenia skarżącego dotyczy nie bieżących alimentów na rzecz dziecka, lecz ciążących na nim zaległości wobec likwidowanego Funduszu Alimentacyjnego. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją uchylił decyzję własną z 30 kwietnia 2012 r. dotyczącą przyznania zasiłku stałego.

Wnioskodawca odwołał się od tej decyzji, prosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i zachowanie prawa do zasiłku stałego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając swoją decyzję powołało art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Stwierdzono, że z przytoczonego przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, wynika obowiązek pomniejszenia dochodu strony o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości okoliczność, że skoro celem prowadzonej egzekucji jest uzyskanie od skarżącego zasądzonych od niego alimentów, to tym samym alimenty te świadczone są "na rzecz innych osób", w rozumieniu tego pojęcia przez normę zawartą we wskazanym przepisie.

Kolegium podtrzymuje stanowisko, że jeżeli celem prowadzonej egzekucji komorniczej jest uzyskanie od dłużnika zasądzonych od niego alimentów, w tym należności na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, to tym samym alimenty te świadczone są "na rzecz innych osób", w rozumieniu tego pojęcia przez normę zawartą w przepisie art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy (tak też m. in.: WSA w Krakowie w wyroku z 11 lipca 2013 r., III SA/Kr 1711/12). Nie zmienia to przeznaczenia kwoty egzekwowanej przez komornika, jako kwoty służącej zaspokajaniu potrzeb osoby uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych, czyli córki skarżącego. Dotyczy to jednak aktualnych zobowiązań alimentacyjnych. Chodzi tu zatem o alimenty w danym czasie płacone, które służą zaspokojeniu aktualnych potrzeb osoby do nich uprawnionej. Wówczas można zasadnie twierdzić, że Fundusz Alimentacyjny jako płatnik zastępczy uzyskuje alimenty za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Nie zmienia to przeznaczenia kwoty egzekwowanej przez komornika, jako kwoty służącej zaspokajaniu potrzeb osoby uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych.

Kolegium podkreśla, że inaczej jest jednak w przypadku, gdy w danym okresie obowiązek alimentacyjny nie jest aktualny, natomiast zajęcia komornicze dotyczą zaległych należności z tytułu dawnych zobowiązań alimentacyjnych. Odpada wtedy przesłanka ochrony dochodów osoby będącej żywicielem innej osoby uprawnionej, która stanowi ratio legis pomniejszenia określonego w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy.

Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie stanowi o "pomniejszeniu sumy miesięcznych przychodów o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Zatem istotne dla prawidłowej wykładni tego przepisu ustawy jest dookreślenie pojęcia "alimenty".

Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 6 czerwca 2013 r. (III SA/Gd 146/13), "pojęcie prawne obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane przepisami Działu III - zatytułowanego «Obowiązek alimentacyjny» ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.), zwanej dalej k.r.o. Zgodnie z przepisem art. 128 k.r.o. - obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (...). Stosownie do tego przepisu treścią obowiązku alimentacyjnego jest dostarczanie uprawnionemu przez zobowiązanego środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (...). Znaczenie ma zatem wyjątkowy, jak i uprzywilejowany charakter świadczeń alimentacyjnych (...). W utrwalonym orzecznictwie sądowym niekwestionowane jest również to, że celem świadczenia alimentacyjnego jest zaspokojenie bieżących potrzeb uprawnionego. W praktyce przyjmuje się, że alimenty są świadczeniem okresowym, i zgodnie z ogólną zasadą dotyczącą tego rodzaju świadczeń (o ile nie są określone w naturze), świadczone lub płatne są co miesiąc z góry".

Według Kolegium powyższe rozumowanie wspiera dodatkowa argumentacja zawarta w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. (I OSK 957/12).

Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, nie ma zatem podstaw do pomniejszania dochodu skarżącego o należności na rzecz likwidatora funduszu alimentacyjnego, potrącane z jego wynagrodzenia przez komornika.

Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Przy czym, wedle art. 106 ust. 3a ustawy, zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Jak wynika z akt sprawy, na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 kwietnia 2012 r. wnioskodawca był uprawniony do zasiłku stałego w kwocie 444,00 zł miesięcznie. Wydając powyższą decyzję, oparto się na ustaleniu, że L. K. nie osiąga żadnego dochodu.

Tymczasem zainteresowany osiągnął w grudniu 2014 r. dochód z wynagrodzenia za pracę w kwocie 565,64 zł. Kwota ta przekracza 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (56,56 zł > 54,20 zł) oraz kryterium dochodowe (542,00 zł) uprawniające do zasiłku stałego.

Skargę na powyższą decyzję złożył zainteresowany. Podał, że uzasadnienie decyzji jest dla niego "zagmatwane paragrafami i ustawami i niezrozumiałe dla normalnego człowieka. Ktokolwiek ustalał te paragrafy na pewno nie brał pod uwagę stosunków międzyludzkich". Wskazał, że gdyby nawet przywrócono zasiłek stały 444 zł to jego dochód miesięczny wnosiłby 774,31 zł i chciałby wiedzieć jak to się ma do średniej krajowej netto, która wynosi 3.800 zł. Ponieważ zasiłek stały nie pozwalał mu żyć normalnie to podjął pracę, za którą otrzymuje 575,31 zł z czego komornik zabiera mu kwotę 245 zł. Odwołuje się, bo ma lat 65, chorą żonę i nie mają z czego żyć, ponieważ pomoc z MOPS jest niewystarczająca. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że zajęcie komornicze części wynagrodzenia dotyczy alimentów zaległych i nie ma znaczenia dla sprawy. Ponadto choć nie ma żadnych zobowiązań zasądzono od niego alimenty na rzecz córki w kwocie 600 zł.

Stwierdził, że decyzja jest niesprawiedliwa. Ciężko jest żyć za kwotę 774,31 zł. Obecny zaś jego dochód po odliczeniu alimentów wynosi 330,31 zł i nie wystarcza na jakąkolwiek egzystencję.

Wywiad środowiskowy ustalił, że w grudniu 2014 r., będzie posiadał dochód w kwocie 565,64 zł co za tym idzie przekroczy kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej o 2,36 zł.

Zwrócił się o ponownie rozpoznanie sprawy i pozytywne jej załatwienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne badają zgodność aktów prawnych, z prawem materialnym i przepisami postępowania. Nie mogą kierować się zasadami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola sądowa nie ogranicza się do badania zasadności zarzutów skargi. W oparciu o art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – sąd dokonuje oceny prawidłowości aktu administracyjnego w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] czerwca 2014 r. o uchyleniu decyzji własnej z dnia 30 kwietnia 2012 r. dotyczącej przyznania zasiłku stałego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.).

Podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji – uchylonej decyzją z dnia 30 kwietnia 2012 r. stanowił art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, oraz ustalenia, iż skarżący podjął pracę od grudnia 2012 r. i osiąga dodatkowy dochód w kwocie 565,64 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2012 r. przyznano zainteresowanemu zasiłek stały w kwocie 444 zł po ustaleniu, że nie posiada on żadnego dochodu.

Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobierania nienależnego świadczenia, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5.

W niniejszej sprawie podstawę do uchylenia decyzji z dnia 30 kwietnia 2012 r. było ustalenie, że zmieniła się sytuacja dochodowa strony – od grudnia 2012 r. pobiera on wynagrodzenie za pracę.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolność do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Definicję dochodu zawiera art. 8 ust. 3 ustawy. Mówi on, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych. 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne, określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

W niniejszej sprawie wątpliwości budzi, dokonana przed organy interpretacja art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy. To znaczy, czy przepis ten ma zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie. Czy zaległe należności alimentacyjne, które skarżący przekazuje na rzecz Funduszu Alimentacyjnego podlegają w myśl powołanego przepisu odliczeniu i pomniejszają dochód zainteresowanego, a tym samym ewentualnie otwierają drogę do naliczenia zasiłku stałego.

Organy wydając zaskarżone decyzje uznały, że nie są to zobowiązania alimentacyjne podlegające odliczeniu albowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu odliczeniu podlegają alimenty "świadczone na rzecz innych osób" czyli te, które służą zaspokojeniu alimentacyjnych potrzeb osoby do nich uprawnionej.

Nie mają takiego charakteru zaległe należności alimentacyjne egzekwowane na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, w takiej sytuacji prawo nie chroni osób zobowiązanych.

Takie rozumienie powyższego przepisu organy wywiodły również z treści art. 128 k.r.o., zgodnie z którym treścią obowiązku alimentacyjnego jest dostarczenie uprawnionemu przez zobowiązanego środków utrzymania, a w miarę potrzeby środków wychowania. "Znaczenie ma zatem wyjątkowy i uprzywilejowany charakter świadczeń alimentacyjnych. Celem ich jest zaspokojenie bieżących potrzeb uprawnionego".

Organy zatem interpretując art. 8 ust. 3 pkt 3 akcentują, że ustawodawca wskazał podmiot alimentacji "inne osoby", wyprowadzając rozumienie pojęcia alimentów z przepisów ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Natomiast jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych główny nacisk kładziony jest w praktyce nie na element podmiotowy, choć wiadomo jest, że alimenty są stwierdzone na rzecz innych osób, ale na samo zobowiązanie alimentacyjne.

W tym miejscu należy przywołać wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 465/13, NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 97/09, WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2014 r., sygn. akt SA/Gl 406/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 697/11.

W wyrokach tych odnosząc się do art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy Sądy stwierdzają, że odliczeniu podlega kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób, w tym kwota alimentów zaległych, jeżeli jest ona wyegzekwowana od wnioskodawcy środkami przymusu. Ponadto, że wskazany artykuł mówi wyraźnie o alimentach świadczonych na rzecz innych osób, nie precyzując czy ma to być dobrowolne, czy nie, a także czy mają to być alimenty zaległe czy bieżące. Przepisy ten stanowi, że przychód ma być pomniejszony o alimenty. Ustawodawca w tym zakresie nie przewidział żadnych wyłączeń.

Sąd podziela stanowisko orzecznictwa administracyjnego, że w świetle ustawowej definicji dochodu nie ma znaczenia jakie alimenty i w jaki sposób są świadczone byłoby to na rzecz innych osób. W związku z tym z dochodu powinna być odliczona kwota alimentów, które są z tego przychodu świadczone nawet poprzez przymusowe zajęcie komornika.

Taki pogląd został przedstawiony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1421/11. W wyroku tym Sąd wskazał, że wówczas gdy alimenty egzekwowane są na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, jak w niniejszej sprawie, który zastępczo wypłacał bądź wyrównywał do określonych sum kwot zastępczych alimentów, to należy uznać, że alimenty płacone są na rzecz innych osób. W tej sytuacji należy uznać, że rola Funduszu Alimentacyjnego zawsze sprowadza się do płatnika zastępczego. Jeżeli więc fundusz ten uzyskuje za pośrednictwem organu egzekucyjnego alimenty, to zawsze chodzi o świadczenie, które wcześniej wypłacał w zastępstwie zobowiązanego do alimentacji na rzecz innych osób.

Stosując do powyższego przepisu wykładnię funkcjonalną, należy uznać, że kwota potrąconej zaległości nie jest kwotą pozostającą w dyspozycji wnioskującego. Stąd nie może być traktowana jako dochód. Ponadto jest to zaległość dotycząca alimentów.

Według Sądu nie jest uprawnione porównanie ewentualnej definicji alimentów opartej na przepisie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do przepisów innych ustaw, w tym przypadku do ustawy o pomocy społecznej, która ustanawia określone reguły obliczania dochodu, z uwzględnieniem alimentów.

Ustawa kodeks rodzinny i opiekuńczy nie zawiera w spornej kwestii regulacji dotyczących egzekwowania alimentów i zaległości z tego tytułu.

Wykładnia funkcjonalna omawianego przepisu według Sądu daje podstawę do uznania, że grupa osób płacąca alimenty jest nadal objęta ochroną. Ustawa, co wcześniej stwierdzono, nie rozróżnia alimentów bieżących i zaległych.

W powołanym przez organ wyroku WSA w Krakowie – wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1711/12 Sąd ten stwierdza, że celem prowadzonej egzekucji ustawowej jest uzyskanie od dłużnika zasądzonych od niego alimentów, to tym samym alimenty te świadczone są na rzecz innych osób. Okoliczność, że są egzekwowane na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, co nie pozwala uznać, iż płacone są tym samym "na rzecz innych osób". Stanowi niewłaściwą interpretację omawianej normy prawa materialnego.

Tym samym uznać należy, że dokona przez organy wykładnia art. 8 ust. 3 pkt 3 jest niewłaściwa.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak wyżej.

PM 17.03.2015 r.