Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 14/19 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 maja 2019 r., sygn. II SA/Rz 14/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: SKO w T.) z [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta M. z [...] września 2018 r., nr [...] oraz zasądził od SKO w T. na rzecz skarżącej K. S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej SKO w T. (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 173 § 1 i 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 poz. 1945 ze zm. dalej: u.p.z.p.) przez przyjęcie, że w ramach badania zasady dobrego sąsiedztwa organ planistyczny zobowiązany jest, mimo braku we wniosku inwestora informacji o zamiarze budowy w granicy, do badania czy dopuszczenie rozbudowy budynku przy granicy z działką sąsiednią jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym, a także czy charakter zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu, podczas gdy norma art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zobowiązuje do analizy w zakresie posadowienia budynków na działce i w granicy;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z uchyleniem decyzji SKO w T. ze względu na naruszenie przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak zbadania kluczowych dla sprawy okoliczności oraz brak odniesienia się do nich i do zarzutów odwołania, przy jednoczesnym braku wykazania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścić się miał organ odwoławczy, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz brak wskazań do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 185 p.p.s.a. wniesiono o :

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;

2. zasądzenie na rzecz SKO w T. kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwestia usytuowania budynku w granicy nie była przedmiotem wniosku inwestora, a to wniosek zakreśla przedmiot postępowania. Ustalenia Sądu I instancji o takim zakresie planowanej rozbudowy, w aspekcie budowy w granicy nieruchomości, nie były przedmiotem postępowania.

Skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z poglądem, że kwestia dopuszczalności dalszej rozbudowy budynku posadowionego w granicach działki podlega badaniu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kwestii tej organy w ogóle nie zbadały, a według Sądu I instancji ma to kardynalne znaczenie, w szczególności w świetle zgłaszanych zastrzeżeń przez właścicieli działek, do których przylega budynek.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w stanie prawnym obowiązującym do [...] grudnia 2017 r., jeśli inwestor, występując o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy sformułował wniosek o usytuowanie budynku w granicy nieruchomości, organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy mógł dopuścić możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynikało to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszczała jedynie lokalizację obiektu w granicy, co nie oznaczało, że tam właśnie będzie umiejscowiony dany obiekt.

Według skarżącego kasacyjnie organu, przepisy prawa pozwalały na zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy treści dopuszczających sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy, czego przykładem był przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który expresis verbis przewidywał taką możliwość, jeżeli wynikało to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od 1 stycznia 2018 r. zmieniony przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. 2019 poz. 1065 ) stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Zatem nie może już to wynikać z decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia analizy dobrego sąsiedztwa pod tym kątem odpadła wraz ze zmianą ww. normy.

W obowiązującym stanie prawnym organ planistyczny nie jest uprawniony, ani tym bardziej upoważniony, do badania kwestii zlokalizowania budynków w granicach nieruchomości, w tym w szczególności w ramach przesłanek ustanowionych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten nie przewiduje badania w ramach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zlokalizowania budynków na nieruchomościach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie organ kwestionuje wyrok Sądu I instancji oraz zastosowanie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i wadliwe doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia przez orzekające w sprawie organy: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwie i co najmniej przedwcześnie orzekł organ II instancji (SKO w T.) w decyzji z [...] października 2018 r., znak [...], o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt II skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony. Wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów, art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze, opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte, rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać za zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku zbadania kluczowych dla sprawy okoliczności oraz braku odniesienia się do nich oraz do zarzutów odwołań dotyczących kwestii dopuszczalności rozbudowy i zmiany przeznaczenia budynku usytuowanego w granicy działek.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji nie wykazał, by stwierdzone uchybienie organu odwoławczego polegające na braku odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniach oraz okoliczności spornych w sprawie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji na str. 9 wprost wynika, że za niemogące mieć wpływu na wynik sprawy Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. przez brak prawidłowego pouczenia o możliwości zrzeczenia się odwołania oraz zapoznania się z załącznikiem decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem SKO w T. było odniesienie się do wszystkich podniesionych w odwołaniach zarzutów.

Przechodząc do zasadniczego, spornego w niniejszej sprawie, zagadnienia dotyczącego położenia budynku w granicach, organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia usytuowania budynku na gruncie co do zasady nie pozostaje w sferze zainteresowań organów planistycznych. SKO w T. w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2018 r. wskazało, że jedynie, co organ planistyczny ma obowiązek w tej mierze ustalić, to linia zabudowy, a zatem granica, poza którą inwestor "wyjść" nie może z zaplanowaną zabudową. Zdaniem SKO w T., fakt posiadania skonkretyzowanych uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością planowaną do zainwestowania będzie rozważany na etapie wydawania przez organ administracji budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zasadnie Sąd I instancji dostrzegł naruszenie przepisów postępowania polegające na braku zbadania kluczowych dla sprawy okoliczności oraz braku odniesienia się do nich oraz do zarzutów odwołań dotyczących kwestii dopuszczalności rozbudowy i zmiany przeznaczenia budynku usytuowanego w granicy działek. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji zarzuca organowi odwoławczemu brak odniesienia się do bliżej nieokreślonych innych okoliczności spornych. Sąd I instancji na str. 8-9 uzasadnienia wyraźnie wskazał, że okoliczności istotne w niniejszej sprawie dotyczą kwestii dopuszczalności rozbudowy i zmiany przeznaczenia budynku usytuowanego w granicy działek. Ogólnikowe odniesienie się przez SKO w T. w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2018 r. do podnoszonych w odwołaniach zarzutów dowodzą, że uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta M. z [...] września 2018 r. jest prawidłowe.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe, określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną, a rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego Sądu. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy i skoncentrował swoje rozważania na trafnie wskazanej istocie sprawy. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że najistotniejszą kwestią jest lokalizacja obiektu, który obecnie jako budynek gospodarczy usytuowany jest w granicy działek nr [...] z działkami nr [...] i [...], a po przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie przeznaczenia na budynek mieszkalny będzie usytuowany w granicy z działkami nr [...],[...] oraz [...].

Zarzut naruszenia art. 141 § p.p.s.a. mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego uchylił obie decyzje.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 8 uzasadnienia wyroku stwierdził, że powoływana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmiana treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na skutek nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285) nie ma w tym przypadku wpływu na treść wydawanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, bowiem organy planistyczne przepisów tych nie stosują, a kwestia dopuszczalności dalszej rozbudowy budynku posadowionego w granicach działki podlega badaniu na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z zasadę "dobrego sąsiedztwa". Ma rację Sąd I instancji, że kwestii tej organy w ogóle nie zbadały i nie odniosły się do niej, a ma ona w sprawie podstawowe znaczenie, w szczególności w świetle zgłaszanych zastrzeżeń przez właścicieli działek, do których przylega będący przedmiotem decyzji budynek gospodarczy.

Stanowisko Sądu I instancji jest zgodne z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostało powołane w skardze kasacyjnej, według którego "normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - to projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11)", por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2151/12, LEX nr 1444439).

Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko prawidłowo wskazał na str. 8 uzasadnienia wyroku, że istniejący dotychczas obiekt o charakterze gospodarczym, posadowiony w granicy z dwoma działkami z dwóch stron, po przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie przeznaczenia na budynek mieszkalny będzie usytuowany w granicy z trzema działkami z trzech stron. W prowadzonym postępowaniu należało zatem zbadać i ustalić, czy dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku na działce nr [...] przy granicy z wszystkimi działkami sąsiednimi jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym, w szczególności zaś czy inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku, będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Tym samym nie można zarzucić Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.