Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i L. S. od wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 557/16 w sprawie ze skargi A.S. i L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] solidarnie na rzecz A. S. i L. S. kwotę 1700 (jeden tysiąc siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 557/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie rozbiórki budynku. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Ł., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wydał decyzję z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], którą nakazał L. S. rozbiórkę budynku przy ul. [...] w Ł. o wymiarach ścian zewnętrznych 5 x 5 m i wymiarach dachu 7,8 x 9 m, usytuowanego bliżej północno-zachodniej granicy nieruchomości (po lewej stronie, patrząc od ul. [...]) wraz z zewnętrznymi instalacjami, tj. elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe.

Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o ustalenia, z których wynika, że inwestor zrealizował inny obiekt budowlany niż w zgłoszeniu z 2009 r. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego wynosi ok. 65,70 m2 (zgłoszenie dotyczyło budynku o powierzchni 25 m2). W trakcie budowy zmieniono spadek dachu, zwiększono powierzchnię dachu, wykonano dodatkowe otwory okienne w ścianach zewnętrznych, ocieplono przegrody zewnętrzne, wykonano wokół budynku taras w konstrukcji drewnianej mniej więcej o wymiarach zewnętrznych dachu. Taras jest wykonany na legarach pokrytych deską podłogową i nie jest trwale związany z gruntem, legary są wsparte punktowo, betonowo. W tych warunkach zachodziły podstawy do zastosowania trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. W trybie tym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest umożliwienie inwestorowi legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, co na wstępnym etapie wiąże się z ustaleniem, czy samowola budowlana jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...] maja 2000 r.; [...]) działka, na której wzniesiono budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "NdeL", na którym – zgodnie z § 8 ust. 1 tej uchwały – obowiązuje zakaz wprowadzania zabudowy nowej oraz zakaz rozbudowy i przebudowy istniejącej, z tym, że zakaz nie dotyczy działań związanych z gospodarką leśną. W ocenie PINB, przedmiotowy budynek nie jest związany z gospodarką leśną. Tym samym nie zachodzą podstawy do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, co uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor w okolicznościach niniejszej sprawy mógł zrealizować (w oparciu o dokonane zgłoszenie) bez pozwolenia jedynie budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy nie większej niż 25 m2, przeznaczony wyłącznie na cele gospodarki leśnej (§ 8 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił pogląd organu I instancji dotyczący gospodarki leśnej i zakazu realizacji budowy niezwiązanej z gospodarką leśną. Pojęcie "gospodarka leśna" oznacza – zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach [w brzmieniu sprzed 5 września 1997 r.] – działalność leśną w zakresie urządzenia, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nie przerobionym.

W ocenie WINB, nie sposób uznać, w świetle ustalonych przez organ I instancji okoliczności, że którykolwiek z budynków na nieruchomości stanowiącej własność odwołujących służy gospodarce leśnej. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 5 września 2012 r. pomieszczenia budynku zostały określone jako sanitariat i pomieszczenie służące do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania materiałów ogrodniczych. Przy czym nie tylko nie można uznać, że budynek ten służy gospodarce leśnej, ale i funkcja gospodarcza budynku budzi wątpliwości w kontekście jego wykończenia, tj. ocieplenia, wykończenia w środku płytą karton-gips, okładziny podłogi z paneli. Również uwidocznione na materiale fotograficznym zestawy mebli ogrodowych, zaś na zdjęciach pozyskanych z MapsGoogle, zabawki dziecięce w postaci domku ogrodowego, konia na biegunach, hamaka wskazują, że obiekt wykorzystywany jest jako budynek letniskowy. Przyjmując jednak wskazywaną przez inwestora funkcję obiektu, tj. gospodarczą, organ dostrzegł, że budowa budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia dotyczy wyłącznie budynku wolnostojącego, parterowego, o powierzchni zabudowy do 25 m2 z zastrzeżeniem ograniczenia ilości takich budynków do dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Następnie organ odwoławczy przedstawił wywód, jak należy definiować pojęcie "powierzchni zabudowy". W tym zakresie organ płużył się definicją kubatury i Polską Normą PN-ISO 9836:1997. Mając to na względzie stwierdził, że nie można uznać, by zrealizowany faktycznie budynek posiadał powierzchnię zabudowy mniejszą niż 25 m2, a tym samym objęty był zwolnieniem z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powierzchnia zabudowy tego budynku wynosi ok. 65,70 m2, a tym samym przekracza ponad dwukrotnie ustawowo określony limit. Dlatego organ przyjął, że inwestor wybudował obiekt, który funkcją oraz powierzchnią zabudowy nie odpowiada zgłoszeniu, co uzasadnia wdrożenie trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, a nie – 50-51 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu, także przywołana w odwołaniu decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2009 r. nakładająca zadania z zakresu gospodarki leśnej jest dowodem na intencjonalne działania inwestora. Z działki zostały usunięte wszystkie drzewa w pobliżu budynków, w wyniku czego wydzielona została część rekreacyjna, na której nie dokonano zalesienia (teren obsiany jest trawą z obwódką z krzewów ozdobnych i kory). Tym samym – zdaniem organu – prawidłowe było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Jednak prowadząc postępowanie w omawianym trybie należy w pierwszej kolejności zbadać możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że budowa niezgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 8 ust. 1 przewiduje zakaz wprowadzania zabudowy nowej oraz zakaz rozbudowy i przebudowy istniejącej, który nie dotyczy wyłącznie działań związanych z gospodarką leśną), niemożliwa była legalizacja obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że pojęcie powierzchni zabudowy pomimo braku definicji legalnej, powinno być rozumiane w sposób wynikający z języka specjalistycznego, jakim jest język budowlany, nie zaś języka prawa podatkowego. Rozumienie powierzchni zabudowy przedstawione w odwołaniu sprowadzałoby się do przyzwolenia na zadaszenie nawet całej nieruchomości, o ile nie jest ono ograniczone przegrodami budowlanymi. Tymczasem chociażby z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym wiat (rozumianego jako zadaszenie wsparte na słupach) wynika, że w formie zgłoszenia dopuszczalna jest jedynie realizacja wiat o powierzchni zabudowy nie większej niż 25 m2. Dalej ustosunkowując się do argumentacji dotyczącej braku fundamentowania tarasu budynku, który jest wsparty na podporach położonych na ziemi i jest rozbieralny (np. do celów konserwacyjnych), organ zaakcentował, że jakkolwiek elementami koniecznymi zaliczenia obiektu budowlanego do kategorii budynków jest jego trwałe związanie z gruntem i wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie fundamentów i dachu, to cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, uniemożliwiającym jego zniszczenie, przesunięcie, przemieszczenie na inne miejsce. Nie ma zatem znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 8 "Kodeksu postępowania cywilnego" przez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodów niezbędnych dla dokładnego zbadania stanu faktycznego;

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną interpretację i zastosowanie;

- art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną interpretację;

- art. 6 pkt 1 ustawy o lasach przez błędną interpretację;

- sprzeczność z zasadami państwa prawa w szczególności przez działanie organu sprzeczne z art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 557/16, oddalając skargę, wskazał, że nie sposób uznać, iż przedmiotowy budynek jest związany z gospodarką leśną, gdyż samo tylko umieszczenie w budynku grabi i taczki nie świadczy o takim przeznaczeniu budynku, zwłaszcza, jeśli wziąć pod uwagę, że skarżący był zawiadomiony o terminie oględzin.

Całokształt okoliczności ustalonych w sprawie, w ocenie Sądu, przemawia za uznaniem, że intencją inwestora już w momencie dokonywania zgłoszenia robót budowlanych nie było wybudowanie budynku gospodarczego, lecz budynku o przeznaczeniu mieszkalnym – letniskowym.

Jeżeli zatem inwestor zgłosił wykonanie budynku gospodarczego, a wykonano budynek letniskowy, na który inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę, to niezależnie od planowanej i faktycznej powierzchni zabudowy dopuszczono się samowoli budowlanej podlegającej dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego, a działanie skarżącego nosi znamiona obejścia prawa (por. wyrok NSA: z 21 listopada 2006 r., II OSK 1375/05; z 26 stycznia 1999 r., IV SA 121/97, LEX 46672).

Ponadto z uwagi na treść planu miejscowego, nie było możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2015 r., poz. 443), stąd też organy administracyjne zobowiązane były do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Dodatkowo Sąd stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, iż obiekt stanowi budynek gospodarczy, a nie budynek letniskowy, to i tak wymagana byłaby w rozpatrywanym przypadku decyzja o pozwoleniu na budowę, ponieważ powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu była większa niż 25 m2, a więc większa niż to określono w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że powierzchnię zabudowy wyznaczają zewnętrzne krawędzie budynku – krawędzie tarasu, nad którym usytuowane zostało zadaszenie na legarach o zbliżonej powierzchni. Tak ustalona powierzchnia zabudowy wynosi ok. 65,70 m2. Wyjaśnienia również wymaga, zdaniem Sądu, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż budynek ten jest trwale związany z gruntem. W judykaturze utrwalony został bowiem pogląd, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2013 r., II OSK 593/12; z 11 lutego 2016 r., II OSK 1432/14).

Reasumując, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy nadzoru budowlanego w sposób zasadny, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazały rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego polegające na nieprzeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego, przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, jednostronnej ocenie zebranego materiału dowodowego;

- art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a przez nierozpatrzenie dowodów zgłoszonych przez skarżących w skardze oraz nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia jego kontrolę instancyjną.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z "art. 6 pkt 1" ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez jego błędną wykładnię;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2002 r. o normalizacji poprzez jego niezastosowanie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty były zasadne

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z "art. 6 pkt 1" ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Strona skarżąca kasacyjnie ma rację, że o wykorzystaniu obiektu na cele związane z gospodarką leśną powinna decydować ocena konkretnych okoliczności sprawy. Ocena w tym zakresie ma bowiem decydujące znaczenie dla ustalenia czy przedmiotowy budynek jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc czy zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W pierwszej kolejności aby Sąd Administracyjny mógł w tym zakresie dokonać prawidłowo oceny wskazanego zagadnienia, tj. zgodnie z zasadami legalizmu, budowania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i prawdy obiektywnej – wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wskazywany w sprawie § 8 ust. 1), powinien ustać co się kryje pod pojęciem "gospodarki leśnej", którym to pojęciem posługuje się plan miejscowy. Ponieważ plan miejscowy nie wyjaśnia co dokładnie rozumie przez to pojęcie, w sprawie wymagane było uwzględnienie definicji tego pojęcia z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), zgodnie z którą gospodarka leśna to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Ponadto należało w sprawie uwzględnić treść art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Przepis ten bowiem nie wyklucza uznania za las gruntu, na którym znajduje się budynek, o ile zajęty jest pod wykorzystywanie dla potrzeb gospodarki leśnej. Przepisy te pozwalają zatem na zdefiniowanie budynku służącego gospodarce leśnej jako budynku, w tym gospodarczego, który jest wykorzystywany dla potrzeb związanych z gospodarką leśną. Tego rodzaju zabudowa gospodarcza musi pozostawać w związku z celami określonymi w art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy o lasach. Jak już podnoszono w orzecznictwie, do tej grupy budynków służących gospodarce leśnej można zaliczyć nie tylko budynki gospodarcze, lecz także inne, np. mieszkalne (por. wyroki NSA z 30 października 2018 r., II OSK 2524/16; z 24 lutego 2016 r., II OSK 1563/14). Ponadto należy mieć na względzie, że norma prawna dekodowana z treści art. 3 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) w okolicznościach niniejszej sprawy nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. wyroki NSA z 8 listopada 2018 r.: I OSK 1024/18, I OSK 1012/18 i I OSK 1023/18). Dlatego kwestie dotyczące funkcji budynku, w tym momencie nabierają bardziej charakteru semantycznego (brzmieniowego) niż znaczeniowego (pojęciowego). Są zatem drugorzędne dla wyniku sprawy. Najistotniejsze jest bowiem czy dany budynek, niezależnie od funkcji, na etapie projektowym ma być użytkowany jako służący gospodarce leśnej bądź na etapie użytkowania jest użytkowany w taki właśnie sposób. Ponieważ postępowanie legalizacyjne ma doprowadzić do uzyskania stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić, czy w niniejszej sprawie istnienie przedmiotowego budynku jest związane z gospodarką leśną. Wymaga to ustalenia celu, dla którego dana funkcja budynku będzie służyła jego osiągnięciu, tj. gospodarki leśnej. Przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze leśnym, a więc nie wykluczone, że na tym terenie była, jest lub będzie prowadzona gospodarka leśna. Sąd w tym zakresie nie dokonał stosownej oceny, poprzestając na ustaleniach organów, które nie wskazywały na brak związku przyczynowo-skutkowego między realizacją przedmiotowego budynku, a gospodarką leśną, lecz wskazywały na zastany na nieruchomości stan faktyczny, który jednak nie wyklucza, że przedmiotowy budynek może być wykorzystywany na cele gospodarki leśnej. Ani sposób jego realizacji, tj. estetyczność, wyposażenie w sanitariat i znajdujące się na nieruchomości meble ogrodowe oraz "zabawki", ani to, że znajdują się w nim tylko grabie i taczki – nie wyklucza jeszcze, że budynek ten może być wykorzystywany dla potrzeb związanych z gospodarką leśną, a więc jego realizacja stanowi działanie związane z gospodarką leśną, który to wymóg wynika z § 8 ust. 1 planu miejscowego, tym bardziej jeżeli zważy się, że gospodarka leśna polega m.in. na realizacji pozaprodukcyjnych funkcji lasu. W tej sprawie przedmiotowy budynek zasadniczo powstał jako gospodarczy przeznaczony właśnie na działania związane z gospodarką leśną. Nie można zatem bez rozważenia istnienia związku przyczynowo-skutkowego jednoznacznie wykluczyć na podstawie dokonanych ustaleń, że przedmiotowy budynek może służyć realizacji gospodarki leśnej. Ustalenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ mogą decydować o odmiennym wyniku sprawy niż dotychczasowy. Niewykluczone, że w zależności od dokonanych ponownie ustaleń zgodnie z ww. zasadami K.p.a., wymagane będzie wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego. W sprawie nie podważono bowiem skutecznie oceny, że przedmiotowy budynek powstał niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, tj. o innych parametrach niż w zgłoszeniu, o czym poniżej będzie mowa. Ponadto jeżeli przy ustaleniu, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, dodatkowo inwestor doprowadzi przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem budowlanym, tj. do stanu odpowiadającego zgłoszeniu, to organ nadzoru budowlanego powinien te okoliczności uwzględnić przy wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie pod kątem skuteczności zgłoszenia. Jednak kluczowa ocena w powyższym zakresie jest uzależniona od oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym, który odwołuje się do pojęcia "gospodarki leśnej". W tym zakresie w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z "art. 6 pkt 1" ustawy o lasach, ponieważ postępowanie wyjaśniające nie objęło wymaganego zakresu zagadnienia prawnego wyznaczonego treścią przepisu prawa. To od ustalenia treści normy prawnej zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, definiującej pojęcie gospodarki leśnej, powinien zależeć wymagany w sprawie zakres postępowania, a nie od dowolnych ustaleń organu nadzoru budowlanego.

Niezależnie od dokonanej powyżej oceny, w sprawie dokonano prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego budynku, jako zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej. Jak niewadliwie oceniono i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, w okolicznościach tej sprawy nie można stwierdzić, że budynek ten powstał w oparciu o skuteczne zgłoszenie. Powstał bowiem budynek o innych parametrach niż w zgłoszeniu. Budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy ok. 65 m2 nie jest objęty zakresem art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie korzysta tym samym z wyjątku budowy bez pozwolenia na budowę, ponieważ przekracza i to znacznie powierzchnię zabudowy dla budynku gospodarczego, który może być realizowany bez pozwolenia na budowę (ale w oparciu o zgłoszenie – art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wbrew stanowisku strony skarżącej dokonana w sprawie ocena dotycząca powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku jest prawidłowa. Do jej wyliczenia należało się posłużyć Polską Normą PN-ISO 9836:1997. Co prawda, wskazana norma nie jest aktem prawnym (przepisem prawa powszechnie obowiązującego), co wynika, pośrednio z art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy o normalizacji, i wprost z art. 2 pkt 3 tej ustawy. Nie zmienia to jednak faktu, że norma ta jest odpowiednia do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17). W tym miejscu należy wskazać, że jeżeli w przepisach prawa nie ma odpowiedniej definicji określonego pojęcia, to zadaniem czy to organów administracyjnych, czy Sądów Administracyjnych jest wypełnienie tej luki takim rozwiązaniem, które jest powszechnie akceptowalne. Nie ulega wątpliwości, że z tego punktu widzenia tak należy postrzegać Polskie Normy zawarte w podstawowych dokumentach normalizacyjnych, tym bardziej w sytuacji gdy strona skarżąca nie wykazała w skardze kasacyjnej innej powszechnie akceptowalnej metody ustalania powierzchni zabudowy. Ponadto stronie skarżącej umknęło, że na gruncie prawa budowlanego w tym zakresie nie ma dowolności. Co do zasady, dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wymagane jest przedstawienie projektu budowlanego, którego treść określają przepisy prawa. Jednym z elementów tego projektu stanowi projekt zagospodarowania działki lub terenu. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) jego część opisowa powinna określać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W § 8 ust. 2 pkt 9 ww. rozporządzenia wskazano, że w przypadku budynków – powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. W załączniku do ww. rozporządzenia wskazano właśnie Normę Polską PN-ISO 9836:1997. Wynika z tego, że do co zasady na gruncie Prawa budowlanego, które posługuje się pojęciem "powierzchni zabudowy" ma zastosowanie ww. Polska Norma w odniesieniu do budynków, których realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie brak jest podstaw aby sposób wyliczania tego samego parametru jakim jest powierzchnia zabudowy różnicować do budynków, które mogą powstać bez pozwolenia na budowę w ramach tej samej ustawy, a więc na zasadzie wyjątku. Przeciwny wniosek byłby nieuzasadniony mając na względzie zasady wykładni systemowej i funkcjonalnej, które na gruncie tej samej ustawy powinny wyznaczać określonych kierunek wykładni przepisów prawa. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że sprawie dokonano błędnego ustalenia powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku przez posłużenie się Normę Polską PN-ISO 9836:1997. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy o normalizacji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należy, po pierwsze, wskazać, że Sąd Administracyjny nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu; po drugie, jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie prawa procesowego to nie wystarczy wskazanie naruszenia prawa procesowego, ale dodatkowo wymagane jest wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione w sprawie dokumenty, jak argumentuje się w skardze kasacyjnej, potwierdzają wykorzystanie nieruchomości co celów związanych z gospodarką leśną. Jednak w okolicznościach tej sprawy dla jej wyniku, o czym wyżej była mowa, istotne znaczenie ma kwestia czy przedmiotowy budynek jest wykorzystywany dla potrzeb związanych z gospodarką leśną, a nie czy nieruchomość jest tak wykorzystywana. To zaś będzie wymagało w sprawie wyjaśnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z "art. 6 pkt 1" ustawy o lasach i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uwzględnieniem skargi skarżących na zaskarżoną decyzję [...] WINB w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku – tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Zachodziły bowiem podstawy do stwierdzenia, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 188 p.p.s.a. W sprawie ustalenia wymaga czy przedmiotowy budynek może być wykorzystany na cele gospodarki leśnej. Do tego zaś potrzebne jest uwzględnienie zakresu pojęcia "gospodarki leśnej" wynikającej z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach oraz czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między taką działalnością, a istniejącym budynkiem. Należy pamiętać, że mamy do czynienia z zagadnieniem prawnym, które wykazuje duży stopień abstrakcyjności. Chodzi bowiem o przyznanie określonego uprawnienia, którego rozpatrywanie w okolicznościach tej sprawy nie może jednocześnie (w sposób dorozumiany) zakładać, że podmiot, któremu potencjalnie udzieli się stosownej zgody budowlanej (np. w wyniku legalizacji samowoli budowlanej) nie będzie użytkował budynku zgodnie z jego przeznaczeniem – tym bardziej w sytuacji gdy sami skarżący wskazują na określoną funkcję budynku, zaś ustalenia faktyczne organu z automatu nie wykluczają możliwości użytkowania przedmiotowego budynku w ramach wskazywanej przez skarżących funkcji. Jeżeli w przyszłości dojdzie do naruszeń w zakresie sposobu użytkowania to powinnością organu nadzoru budowlanego będzie wszczęcie odpowiednio innych postępowań celem uzyskania stanu zgodnego z prawem.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.