Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Kancelarii [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt IV SO/Wr 65/16 w sprawie z wniosku K.K. o wymierzenie grzywny Kancelarii [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt IV SO/Wr 65/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Kancelarii [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu grzywnę w wysokości 300 (słownie: trzysta) złotych za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. przesłanym na adres e-mail: [...] K.K. (zwana dalej wnioskodawczynią, stroną lub skarżącą) wystąpiła do "[...] " o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich umów realizowanych ze środków publicznych zawartych przez spółkę od chwili powstania do dnia 13 sierpnia 2015 r.

Następnie w dniu 6 lutego 2016 r. wnioskodawczyni wystąpiła na adres e-mail: [...] z żądaniem o analogicznej treści, doprecyzowując jedynie formę oczekiwanych danych publicznych.

W dniu 22 lutego 2016 r. strona wniosła skargę na bezczynność "Kancelarii [...] " z siedzibą we [...], przy ul. [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przesyłka została doręczona Kancelarii w dniu 25 lutego 2016 r.

Wnioskiem z dnia 14 marca 2016 r. skarżąca wniosła o wymierzenie "Kancelarii [...] " z siedzibą we [...], przy ul. [...] grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sąd I instancji wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że spółka uchybiła obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Skoro bowiem skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej spółka otrzymała w dniu 25 lutego 2016 r., winna była ją przekazać najpóźniej do dnia 11 marca 2016 r. Nie dość jednak, że we wskazanym terminie podmiot, do którego została skierowana skarga nie przekazał jej do sądu administracyjnego, to obowiązek ten nie został dotychczas w ogóle wykonany.

Dalej Sąd podkreślił, że zaprezentowana przez spółkę argumentacja, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., dlatego też nie miała obowiązku przekazania wniesionej skargi, nie była uzasadniona. Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej ciążącego na danym podmiocie może być dokonane wyłącznie przez sąd administracyjny w ramach prowadzonego przed nim postępowania ze skargi na działalność danego podmiotu, bądź też jego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że spółka nie mogła samodzielnie ocenić, czy jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej, skoro jedynym organem uprawnionym do kontroli postępowania prowadzonego w tym przedmiocie jest – na podstawie art. 21 u.d.i.p. – sąd administracyjny. Skoro zaś jej status na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był przesądzony, to miała ona obowiązek przekazania wniesionej przez stronę skargi w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia spółce grzywny, gdyż nie wywiązała się ona z obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w terminie wynikającym z art. 21 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie zaś z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 16 lutego 2017 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski z dnia 20 lutego 2017 r. pod pozycją 208, przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2016 r. wyniosło 3536,87 złotych. Wobec tego maksymalna wysokość grzywny kształtuje się na poziomie 35368,70 złotych. Sąd I instancji wyjaśnił, iż na wysokość wymierzonej grzywny w kwocie 300 złotych miał wpływ znaczny okres zwłoki w przekazaniu skargi oraz okoliczność, że skarga do dnia wydania postanowienia o wymierzeniu grzywny nie została jeszcze przesłana do Sądu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Kancelaria [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], zaskarżając je w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że skarżąca jest organem obowiązanym do przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także przez uznanie, że każdy podmiot do którego zostanie przekazana skarga jest organem w rozumieniu tego przepisu, a więc ciąży na nim obowiązek przekazania skargi pod rygorem wymierzenia grzywny.

Ponadto Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że skarżąca jest organem na który może zostać nałożona grzywna na podstawie tego przepisu.

W konkluzji zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 54 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2).

Powołany przepis ustanawia obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Rozpoczęcie takiej kontroli uwarunkowane jest jednak posiadaniem przez Sąd materiałów koniecznych do jej przeprowadzenia, a także wiedzy, że skarżący wszczął postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu komentowana ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Ten przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 54 § 2 P.p.s.a.

Przytoczone regulacje oznaczają, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że nie jest organem administracji, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga, będąca wszak pismem kierowanym do Sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi np. na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia podmiotu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Jedynie Sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia NSA: z 20 września 2011 r., II OZ 799/11; z 30 czerwca 2010 r., I OZ 495/10; z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10; z 15 czerwca 2011 r., I OZ 410/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, że na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym w sprawach o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt w sprawach dotyczących skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd nie jest uprawniony do badania przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a.

Należy również mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym względzie usunęła uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Grzywnie tej nadano bowiem mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z powyższego wynika, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 P.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji, ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie nie zastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), wynosi 15 dni.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Kancelaria [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] nie przekazała skargi w terminie. Tym samym zaistniały podstawy do wymierzenia grzywny, a poczynione w tym zakresie przez Sąd I instancji ustalenia oraz rozstrzygnięcie, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.