II GSK 34/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-04-11	
Data wpływu	2008-01-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Bała /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 1570/05	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088; art. 4 pkt 4 lit c;  Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 139; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 134 par. 1 w zw. z art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i pkt 3;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Joanna Kabat – Rembelska Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1570/05 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1570/05 oddalił skargę K.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny w sprawie.

W dniu [...] lipca 2004 r. w P. przy ul. L. na drodze krajowej nr 2 przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów składającego się z pojazdu samochodowego marki VOLKSWAGEN o nr rej. [...] oraz przyczepy specjalnej marki SAM o nr rej. [...] należącego do skarżącego, którym przewożone były z N. do P. 4 samochody osobowe. Kierowca J.J. okazał do kontroli wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne w międzynarodowym transporcie drogowym wystawiony na firmę A. H. K.S. Z przedstawionych przez kierowcę dokumentów zakupu przewożonych samochodów wynikało, że 3 samochody zostały nabyte przez skarżącego, natomiast nabywcą samochodu Opel Astra była inna osoba – M.N.. W stosunku do tego samochodu inspektorzy transportu drogowego stwierdzili, że firma skarżącego wykonuje usługę transportową, a nie przewóz na potrzeby własne, a więc powinna posiadać licencję na międzynarodowy transport drogowy rzeczy. Okazana przez kierowcę dobowa karta opłaty drogowej nie zawierała wszystkich wpisów, gdyż w rubrykach dotyczących godzin ważności karty "od" "do" brakowało wpisów w pierwszych kratkach. Ponadto kierowca okazał do kontroli tylko wykresówkę z dnia [...] lipca 2004 r., nie okazał wykresówek z dni [...], [...], [...] lipca 2004 r. oraz z ostatniego dnia poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd, ani zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tych dniach. Kierowca podpisał protokół kontroli, czyniąc na nim adnotację, że dane w nim zawarte są zgodne z prawdą. K.S. nie skorzystał z możliwości ustosunkowania się do protokołu kontroli i złożenia wyjaśnień w sprawie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 9.300 zł, w tym:

- 8.000 zł na podstawie lp. 1.1.1. zał. do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji;

- 500 zł na podstawie lp. 1.4.4. zał. do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej;

- 800 zł na podstawie lp. 1.11.11. pkt 1 lit. b) zał. do ustawy o transporcie drogowym za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za dni [...], [...], [...] lipca 2004 r. oraz za ostatni dzień poprzedniego tygodnia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wys. 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wys. 800 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Uchylił natomiast decyzję I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wys. 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej i nałożył w to miejsce karę pieniężną w wys. 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty drogowej, ograniczając jednocześnie nałożoną karę pieniężną do wys. 500 zł, stosownie do art. 139 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżący wykonywał w dniu kontroli międzynarodowy transport drogowy, gdyż kontrolowany przewóz nie spełniał łącznie wszystkich warunków przewozu na potrzeby własne określonych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z warunkiem określonym w art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin. W niniejszej sprawie jeden z przewożonych samochodów był zakupiony przez osobę prywatną, a więc przewożony towar nie należał w całości do skarżącego. Stosownie natomiast do art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo do podstawowej działalności gospodarczej niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 jest wykonywaniem transportu drogowego i zgodnie z art. 5 ust. 1 wymaga posiadania licencji.

Oddalając skargę na powyższą decyzję WSA wskazał, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że dokonywany przez skarżącego przewóz nie spełniał jednego z warunków przewozu na potrzeby własne określonego w art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Okoliczność, że przewożony samochód Opel Astra został przez skarżącego naprawiony nie daje podstaw do zakwalifikowania kontrolowanego przewozu jako dokonywanego na potrzeby własne, gdyż skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na to, że samochód ten został wcześniej naprawiony przez skarżącego na terenie N. i po tej naprawie był przewożony do P., a tylko taka sytuacja uzasadniałaby zakwalifikowanie tego przewozu jako przewozu na potrzeby własne. Późniejsza naprawa samochodu, po przywiezieniu do P., nie jest spełnieniem warunku określonego w art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Z dokumentu przedstawionego w czasie kontroli wynikało, że samochód Opel Astra stanowi własność M.N. i został przez nią zakupiony na terenie N. od firmy A. H. J. z W..

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że skarżący w momencie kontroli nie wykonywał przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a więc powinien posiadać licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego i w związku z tym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wys. 8.000 zł na podstawie lp. 1.1.1. zał. do tej ustawy.

W trakcie kontroli kierowca okazał dobową kartę opłaty drogowej, która nie zawierała wpisów we wszystkich kratkach dotyczących godzin jej ważności, gdyż pierwsze kratki pozostały niewypełnione. Niekompletny sposób wypełnienia karty stwarzał potencjalne niebezpieczeństwo późniejszego zmodyfikowanie godzin jej ważności poprzez wpisanie cyfry "1" w niewypełnionych kratkach. Główny Inspektor Transportu Drogowego zasadnie stwierdził więc w tej sytuacji, że organ I instancji błędnie zakwalifikował ten stan faktyczny jako wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej, gdyż w tym wypadku zachodziły podstawy do stwierdzenia, że przewóz był wykonywany bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną w wys. 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ograniczając jednocześnie, z uwagi na zakaz reformationis in peius, jej wysokość do kwoty 500 zł, czyli do wysokości kary pieniężnej nałożonej pierwotnie przez organ I instancji.

Sąd podał, że zarówno z art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, jak i z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879) wynika wyraźny nakaz posiadania przez kierowcę wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem, zaświadczenie wskazujące na przyczyny nieposiadania wykresówek oraz obowiązek okazania ich do kontroli na żądanie inspektorów transportu drogowego. Nieokazanie wszystkich wymaganych wykresówek oraz stosownego zaświadczenia było przyczyną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wys. określonej w zał. do ustawy.

W ocenie Sądu, decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie nosi cech dowolności, a w sprawie został przez organ prawidłowo oceniony stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów. Sąd nie znalazł również uzasadnienia dla zarzutów odnoszących się do naruszenia przez organ przy rozpoznaniu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący został bowiem zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczony o treści art. 10 § 1 k.p.a., a więc miał możliwość zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych oraz zajęcia stanowiska w sprawie. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości, a organ nie przeprowadzał żadnych dowodów w sprawie bez powiadomienia o tym skarżącego. Organ nie zawiadomił wprawdzie skarżącego, przed wydaniem decyzji, o zakończeniu postępowania w sprawie, jednak w ocenie Sądu nie miało to wpływu na prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K.S. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia prawa, które miały wpływ na treść orzeczenia, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym wynikającego z błędnego przyjęcia, że przewóz rzeczy w celu dokonania jej naprawy we własnym przedsiębiorstwie nie spełnia kryteriów przewozu na potrzeby własne, pomimo wskazania takiego wariantu wśród ustawowych przesłanek, a w konsekwencji błędnego uznania, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa,

- art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., wobec błędnej oceny, iż brak zawiadomienia skarżącego przez organ II instancji o zakończeniu postępowania w sprawie nie ograniczył prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym i nie miał wpływu na treść decyzji, pomimo iż z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obligatoryjny obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, niezależnie od instancji, w której decyzja jest wydawana oraz podejmowanych przez organ czynności dowodowych,

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec nierozpoznania sprawy w granicach zaskarżenia, skutkiem czego doszło do pominięcia w ocenie i nieodniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów skargi dotyczących wydania decyzji przez organ administracyjny odwoławczy na niekorzyść strony, bez powołania przesłanek z art. 139 k.p.a., a także braku wskazania w decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak też nieustalenia czy strona miała możliwość zapoznania się na podstawie dostępnych publikacji z aktami prawnymi EWG, co stanowiło naruszenie art. 107 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., skutkiem czego WSA nie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował stanowisko Sądu w zakresie wykładni art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, tj. uznanie, że przewóz rzeczy należącej do innej osoby w celu dokonania jej naprawy nie mieści się w granicach działalności pomocniczej. Zdaniem skarżącego, Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska co do rozkładu ciężaru dowodowego na wykazanie okoliczności, na którą powoływał się skarżący, przy czym niewątpliwie zostałaby ona wykazana w przypadku pouczenia przez organ administracyjny o potrzebie zgłaszania wniosków dowodowych, co skarżący podniósł w odwołaniu od decyzji I instancji. W przypadku powiadomienia o możliwości zaznajomienia się z dowodami zebranymi w sprawie przed zakończeniem postępowania odwoławczego skarżący mógł również złożyć wnioski dowodowe, wskazując przyczyny i cel przewozu samochodu opel astra, jednakże na skutek wydania decyzji bez uprzedzenia skarżącego został on pozbawiony tych możliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że z wyjątkiem nieważności postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, Sąd jest związany podstawami skargi kasacyjnej.

Sąd kasacyjny nie jest władny badać czy nie zostały naruszone, prócz wyraźnie wskazanych, także inne przepisy, których nie wymieniono, gdyż wykładnia zakresu zaskarżenia nie jest prawnie dopuszczalna. Z tego też względu przedmiotem kontroli Sądu mogą być tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej. Przepisy o kontroli kasacyjnej są bowiem tak skonstruowane, że to wola strony składającej skargę kasacyjną (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) decyduje o zakresie kontroli sądu kasacyjnego.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej zaś sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, iż uchybienie organu II instancji odnośnie zawiadomienia skarżącego przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Skarżący został bowiem powiadomiony o wszczęciu postępowania oraz pouczony o treści art. 10 § 1 k.p.a. Miał więc możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych oraz zajęcia stanowiska w sprawie. Poza tym organ nie przeprowadzał żadnych dowodów bez zawiadomienia skarżącego. Główny zaś dowód w sprawie w postaci protokołu z kontroli drogowej z dnia [...] lipca 2004 r. był skarżącemu znany i skarżący do tego dowodu w postępowaniu przed organem I instancji nie ustosunkował się, ani też nie złożył żadnych innych wyjaśnień.

Wyjaśnienia takie złożył natomiast w odwołaniu do organu II instancji, przy czym nie składał żadnych wniosków dowodowych. Organ II instancji nie przeprowadził zaś żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem trudno jest mówić o tym, iż skarżący w tym postępowaniu został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., to Sąd nie mógł tego przepisu naruszyć, gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

Zgodnie z tym przepisem, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania lub w innych przepisach prawa.

Oznacza to, że Sąd może stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie takie przyczyny nie zachodziły i nie wskazał ich też sam skarżący.

Zauważyć przy tym należy, że o stwierdzeniu przez Sąd wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa można mówić np. wówczas, gdy takie naruszenie jest następstwem ustalenia, że decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą kwalifikowaną (stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji), a jednocześnie stwierdzono okoliczności (upływ terminu przedawnienia, wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych) uniemożliwiające ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W każdym razie omawiany sposób orzekania musi wynikać z obowiązujących przepisów.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, iż Sąd nie zbadał "(...) czy strona miała możliwość zapoznania się na podstawie dostępnych publikacji z aktami prawnymi EWG (...)".

Otóż skarżący prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego powinien znać obowiązujące w tym zakresie przepisy, a brak tej znajomości obciąża wyłącznie jego, skoro działalność gospodarczą prowadzi na własne ryzyko i odpowiedzialność.

Mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie Rady Unii Europejskiej (EWG) nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym zostało opublikowane w języku polskim (Dz.U.UE.-sp.07-1-227).

Z kolei jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie ustosunkował się do zarzutów skargi dotyczących tego, iż organ odwoławczy orzekł na niekorzyść strony bez powołania przesłanek z art. 139 k.p.a., to stwierdzić należy, iż organ odwoławczy właśnie z uwagi na wynikający z tego ostatniego przepisu zakaz refermatio in peius ustalił tylko, że skarżącemu powinna być wymierzona kara pieniężna w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty, lecz ograniczył jej wysokość do kwoty 500 zł, czyli do wysokości kary pieniężnej nałożonej przez organ I instancji.

Skoro zatem organ odwoławczy nie wydał decyzji na niekorzyść odwołującego się, gdyż wysokość kary mimo odmiennej kwalifikacji pozostała taka sama, to tym samym nie zachodziła potrzeba badania przez Sąd, czy spełnione zostały przesłanki z art. 139 k.p.a. do nałożenia kary pieniężnej w wyższej wysokości, tj. 3.000 zł.

Innymi słowy, gdyby organ odwoławczy wymierzył skarżącemu karę wyższą niż orzeczona przez organ I instancji, to tylko wówczas zachodziłaby potrzeba badania, czy ta ostatnia decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny (art. 139 k.p.a.).

Sąd I instancji nie naruszył też art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez przyjęcie, iż przewóz rzeczy należącej do innej osoby w celu dokonania naprawy tej rzeczy nie mieści się w granicach działalności pomocniczej. Z treści tego przepisu jednoznacznie bowiem wynika, iż o takiej działalności można mówić tylko wówczas, gdy przewóz dotyczy rzeczy już naprawionych, a nie dopiero przewożonych do naprawy. Zauważyć przy tym należy, że omawiany przepis jest przepisem szczególnym, przewidującym wyjątek od obowiązku posiadania licencji i dotyczy przypadku niezarobkowego przewozu drogowego − przewozu na potrzeby własne, a zatem musi być interpretowany ściśle, a nie rozszerzająco.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.