Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 90/21 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2020 r., znak: DON.7100.256.2020.KPI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 90/21, oddalił skargę R.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2020 r., znak: DON.7100.256.2020.KPI, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 14 września 2020 r., nr 1063/20, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (PINB) z dnia 21 sierpnia 2015 r., nr 525/15, nakazującej R.S., w oparciu o art. 48 ust. 1, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwana dalej: "Pr. bud."), rozbiórkę budynku gospodarczego o nieregularnym kształcie, dającym wpisać się w prostokąt o wymiarach boków: 6,44 m x 13,58 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości C., gmina D.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

I. "prawa materialnego co miało wpływ na wynik postępowania", tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 156 k.p.a., przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I i II instancji, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki uznania, że decyzja PINB z dnia 21 sierpnia 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego i podlegała stwierdzeniu nieważności przez organ I i II instancji, tj.:

a) art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 48 Pr. bud., poprzez niedostrzeżenie przez organ zarówno I jak i II instancji braków postępowania dowodowego PINB polegającego na braku dokładnego ustalenia daty powstania budynku i daty powstania rozbudowy, co miało znaczenie ze względu na zakres nałożonego obowiązku rozbiórki w pierwotnej decyzji PINB i braku rozróżnienia, czy obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na cały budynek czy wyłącznie na dobudówkę;

b) art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 71 i art. 71a Pr. bud., poprzez pominięcie, że organ nie może orzec obowiązku rozbiórki budynku ze względu na zmianę sposobu użytkowania budynku, a jedynie nałożyć obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a tym samym pominięcie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji GINB, w sytuacji gdy nieprecyzyjne oznaczony został obowiązek inwestora poprzez niezindywidualizowanie przedmiotu rozbiórki, podczas gdy na nieruchomości skarżącego w dacie wydania decyzji istniały 3 (trzy) budynki, a żaden z nich nie odpowiadał opisowi przedmiotu rozbiórki oznaczonemu w pierwotnej decyzji PINB z dnia 21 sierpnia 2015 r.;

3) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77, 80, 81a k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno PINB jak i organy I i II instancji przyjęły, że kontrolowany budynek w całości został wybudowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a ustalenie to oparto jedynie na fakcie nieposiadania przez Urząd Gminy w Dębem Wielkim pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że budynek ten istniał już w latach 50-tych, 60-tych.

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się do zarzutu nr 7 skargi z dnia 18 grudnia 2020 r. "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r.", podczas gdy kwestia zastosowania "art. 48 ust. 1 i 4" ma fundamentalne znaczenie, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający ustalenie w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zrekonstruował normę wynikającą z tego przepisu i "uznał utrzymanie w mocy przez decyzję WINB a następnie GINB decyzję PINB" opartą o art. 48 ust. 1 i 4 Pr. bud.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nie skontrolowanie ustaleń stanu faktycznego, w wyniku czego nie ustalono daty powstania budynku i dobudówki, co uniemożliwia zweryfikowanie, czy wydana decyzja została wydana z uwzględnieniem prawidłowego stanu prawnego - co zawsze stanowi rażące naruszenie prawa, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji PINB z dnia 21 sierpnia 2015 r.;

3) art. 10 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) - dalej ustawa o COVID-19, w sytuacji gdy "nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym skutkujące rozpoznaniem skargi i wydaniem wyroku na posiedzeniu niejawnym pomimo wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy", co uniemożliwiło pełnomocnikowi pełne przedstawienie sprawy i sprawiło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że przed organem I i II instancji nie były składane wnioski o przeprowadzenie środków dowodowych w sprawie, podczas gdy z treści odwołania z dnia 5 października 2020 r. wynika, że pełnomocnik skarżącego wnosił o przeprowadzenie sprecyzowanych dowodów na okoliczność wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie art. 15zzs4 ustawy o COVID-19. Przyjęta w art. 90 § 1 p.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie znajduje ograniczenia, gdy przewiduje to "przepis szczególny". Takim przepisem szczególnym był art. 15zzs4 ust. 2 ustawy o COVID-19, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzały rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Charakter szczególny miał także art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzekał w składzie trzech sędziów. Przy wykładni obu wskazanych wyżej przepisów należy mieć na uwadze, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 była m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, zarządzony stan pandemii i związane z nim zagrożenie dla życia i zdrowia, uzasadniały stosowanie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21). Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi natomiast o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, przewidziana w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 możliwość rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym i konstytucyjna zasada rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, dawała podstawy do wydania przez Przewodniczącego Wydziału zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przy czym podkreślenia wymaga, że powołane wyżej przepisy nie uzależniały możliwości skierowania przez przewodniczącego sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym od zgody strony. Jednocześnie chybiony był przy tym zarzut, że z uwagi na rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji sprawy na posiedzeniu niejawnym skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw strony został w rozpoznawanej sprawie zachowany, bowiem pełnomocnik skarżącego został poinformowany o możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne (pismo k.19.). Zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2021 r. (karta - 21) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, w trybie covid, z uwagi na brak możliwości wyznaczenia rozprawy w systemie teleinformatycznym. Wprawdzie nie poinformowano o tym pełnomocnika skarżącego, jednakże, jak wyżej powiedziano, wcześniej został on poinformowany o możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. Pełnomocnik strony mógł zatem zająć stanowisko w sprawie. Fakt, że żądał on przeprowadzenia rozprawy zdalnej i uważał że Sąd I instancji miał możliwości techniczne do przeprowadzenia rozprawy zdalnej, nie przesądza, że w tej sytuacji strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu nr 7 skargi z dnia 18 grudnia 2020 r., złożonej do Sądu I instancji, podczas gdy kwestia zastosowania art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud. miała fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. We wskazanym zarzucie nr 7, autor skargi wskazał na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. "103 § 2" Pr.bud., poprzez niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa w decyzji pierwotnej, która nakładała obowiązek rozbiórki całej zabudowy w oparciu o art. 48 ust. 1 Pr.bud., mimo że jej znacząca i przeważająca część powstała i istniała już co najmniej w 1980 roku, a tym samym orzeczenie obowiązku rozbiórki w stosunku do całego budynku było wadliwe. Formułując powyżej przytoczony zarzut kasacyjny, jego autor nie uwzględnił rozważań Sądu I instancji zawartych na kartach 18-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Powołując się na materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organy administracyjne, Sąd przyjął, że budynek podlegający rozbiórce powstał w wyniku przekształcenia samowolnie wybudowanego w latach 1955-1956 budynku inwentarskiego w następstwie wykonywania szeregu robót budowlanych, które były wykonywane jeszcze w latach 2009-2010. Następnie, Sąd I instancji przeanalizował orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie budowy obiektów budowlanych w warunkach samowoli budowlanej w długiej perspektywie czasowej, pod rządem szeregu ustaw regulujących proces budowlany i doszedł do trafnego wniosku, że w tym zakresie orzecznictwo nie było jednolite. W rezultacie prawidłowo uznał, że wątpliwości odnośnie wykładni art. 103 ust. 2 Pr.bud. powodują, że nie można uznać by PINB orzekając nakaz rozbiórki całego budynku mieszkalnego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud. dopuścił się rażącego naruszenia wymienionych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zwłaszcza, że po 1995 r. były wykonywane przy obiekcie roboty budowlane w celu dostosowania budynku inwentarskiego do celów mieszkaniowych, co doprowadziło do zmiany tożsamości budynku. W rezultacie, Sąd I instancji wprost stwierdził, że zarzut oznaczony w skardze cyfrą 7 jest niezasadny.

Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a., oraz art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez nie ustalenie daty powstania budynku i dobudówki, co uniemożliwia zweryfikowanie, czy wydana decyzja została wydana z uwzględnieniem prawidłowego stanu prawnego - co zawsze stanowi rażące naruszenie prawa, a co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji PINB z dnia 21 sierpnia 2015 r. Otóż zauważyć należy, że w sprawie zakończonej decyzją PINB nakazującą rozbiórkę budynku, opierając się na oświadczeniach skarżącego kasacyjnie jak i zeznaniach świadka, ustalono, że część obiektu powstała w latach 1955-1956 a część po 1995 r. Prace przekształcające budynek inwentarski w budynek mieszkalny zakończone zostały w latach 2009-2010. Okoliczności te wynikają jednoznacznie z zebranego materiału dowodowego. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że zachodzą wątpliwości co do uwzględnienia prawidłowego stanu prawnego. Kwestia zastosowania art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud. została, jak wyżej powiedziano, szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to autor skargi kasacyjnej wśród wielu powołanych przepisów wskazał jedynie trzy mające charakter materialnoprawny tj. art. 48, art. 71 i art. 71a Pr.bud. Należy jednak zauważyć, że wymienione artykuły składają się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych regulujących różne kwestie. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej powinny być przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, które wyznaczają jej granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera jedynie wskazanie jakiegoś artykułu, bez podania konkretnych mniejszych jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku. Z przytoczonych powodów, naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego nie mogły być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pozostałe przepisy wskazane w części skargi odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego są przepisami procedury administracyjnej albo sądowoadministracyjnej. Zarzuty te jak i wcześniej omawiane zarzuty z punktu II 1 i 2, zmierzają w istocie do podważenia ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania decyzji PINB z dnia 21 sierpnia 2015 r., nr 525/15, nakazującej R.S., w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud., rozbiórkę budynku gospodarczego o nieregularnym kształcie, dającym wpisać się w prostokąt o wymiarach boków: 6,44 m x 13,58 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości C., gmina D. Należy zatem zauważyć, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego, na co słusznie zwrócił uwagę organ orzekający w II instancji. Podkreślić także trzeba, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku zapadła po wszczęciu postępowania legalizacyjnego. Skarżący kasacyjnie nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów, które ewentualnie umożliwiłyby legalizację zaistniałej samowoli budowlanej, co obligowało organ do podjęcia decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Pr.bud.

Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieuprawnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.