Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 328/22 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2022 r., nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku warsztatowo-magazynowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr ... z dnia 30 grudnia 2021 r.; 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 1604 (tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 328/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę S. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2022 r., nr 215/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku warsztatowo-magazynowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 22 lutego 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej PINB, organ I instancji) z dnia 30 grudnia 2021 r. nakazującą S. K. (dalej także jako skarżący, inwestor) rozbiórkę budynku warsztatowego-magazynowego na terenie nieruchomości przy ul. P. we W. (dz. nr ..., ..., obręb S.), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W toku przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2014 r. kontroli dotyczącej budowy budynku warsztatowo-magazynowego ustalono charakterystyczne cechy i parametry inwestycji, a właściciel działki oświadczył, że budynek wzniósł na początku lat 90-tych XX w. jego ojciec, jako budynek inwentarski. Przedmiotowy budynek warsztatowo–magazynowy przylega bezpośrednio do budynku garażowo–magazynowego.

PINB dnia 23 stycznia 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku garażowo-warsztatowego zlokalizowanego na terenie wskazanej wyżej nieruchomości.

Oględziny przeprowadzone w dniu 10 lipca 2017 r. potwierdziły ustalenia kontroli, zaś S. K. oświadczył, że na wykonane przez siebie prace nie posiadał stosownego aktu, i nie wie, czy jego ojciec legitymował się stosownymi dokumentami pozwalającymi na realizację inwestycji.

Ustalenia organu i oświadczenie inwestora wykazały, że część robót wykonano przed 1995 r. zaś kontynuacja prac miała miejsce między 2009 a 2011 r.

Postanowieniem nr 2279 z dnia 13 września 2017 r. (doręczono dnia 28 września 2017 r.) PINB wstrzymał roboty związane z budową obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określnych dokumentów, pod rygorem nakazania rozbiórki, w terminie 3 miesięcy od dnia ostateczności postanowienia.

Inwestor zwrócił się do organu I instancji o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy (wniosek o warunki zabudowy jak i wniosek o zawieszenie postępowania złożono dnia 30 października 2017 r.) obejmujących przedmiotową inwestycję, na co PINB odpowiedział pozytywnie, dnia 8 listopada 2017 r. zawieszając prowadzone postępowanie do czasu wydania przez właściwy organ ostatecznego rozstrzygnięcia.

Decyzja Prezydenta Wrocławia ustalająca warunki zabudowy została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 listopada 2019 r., co następnie spowodowało podjęcie zawieszonego postępowania (na mocy postanowienia z dnia 29 października 2020 r.). Stosowną informację inwestor odebrał dnia 5 listopada 2020 r.

Pismem datowanym na 12 stycznia 2021 r. poinformowano inwestora o niewykonaniu przez niego obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 13 września 2017 r.

W "Zawiadomieniu przed wydaniem decyzji" z dnia 20 stycznia 2021 r. i odebranym przez inwestora w dniu 26 stycznia 2021 r. poinformowano o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia, uprzedzając, że po tym czasie zostanie wydana decyzja.

W następstwie analizy dostarczonej przez inwestora dokumentacji wskazano (Zawiadomienie o brakach i nieprawidłowościach w dokumentacji) na braki i nieprawidłowości w zakresie obowiązku dostarczenia zaświadczenia Prezydenta o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pisma organu I instancji z dnia 3 lutego 2021 r., 12 kwietnia 2021 r., 30 lipca 2021 r.). Jednocześnie poinformowano inwestora, że nieuzupełnienie braków uniemożliwi dalszą procedurę legalizacyjną, i wskazano termin 30 dni na usunięcie braków.

Równolegle pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. wezwano inwestora do uzdrowienia braków związanych z ustanowieniem przez niego pełnomocnika (brak pełnomocnictwa), co inwestor uczynił dnia 22 kwietnia 2021 r.

Pismem z dnia 17 maja 2021 r. inwestor zwrócił się do organu o przedłużenie terminu złożenia zamiennych projektów budowy dla budynku garażowo–warsztatowego i budynku warsztatowo – magazynowego, informując o uzyskaniu zaświadczenia o zgodności projektu budynku warsztatowo – magazynowego oraz budynku garażowo–warsztatowego z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Następnie pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. inwestor złożył w organie projekty budowlane powykonawcze dotyczące budynku warsztatowo – magazynowego oraz budynku garażowo–warsztatowego.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. PINB ponownie poinformował o brakach i nieprawidłowościach w dokumentacji, informując że uniemożliwiają one procedurę legalizacyjną i wskazując 14-dniowy termin na ich uzupełnienie. W tej samej dacie organ poinformował, że zakończy postępowanie do dnia 30 września 2021 r., przedłużenie terminu tłumacząc umożliwieniem stronie przedłożenia brakujących dokumentów.

Dnia 9 sierpnia 2021 r. inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz oryginał stosownego zaświadczenia Prezydenta Wrocławia. Kolejne uzupełnienie dokumentacji nastąpiło dnia 17 września 2021 r.

Postanowieniem z dnia 30 września 2021 r. wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nałożono obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym, precyzując owe nieprawidłowości (dostarczono do pełnomocnika inwestora dnia 8 października 2021 r.).

Tego samego dnia organ I instancji zawiadomił o przedłużeniu postępowania do końca 2021 r. motywując to umożliwieniem inwestorowi poprawy dokumentacji i skomplikowanym charakterem sprawy.

Inwestor (skarżący) pismem z dnia 26 listopada 2021 r. wniósł o przedłużenie terminu na złożenie zmienionego projektu budowlanego, nie precyzując wnioskowanego okresu przedłużenia. Motywował swój wniosek długim pobytem projektanta w szpitalu oraz koniecznością dostosowania dokumentacji do wymogów PINB.

W zawiadomieniu przed wydaniem decyzji z 13 grudnia 2021 r. organ I instancji odmówił, argumentując, że inwestor wskazuje czynności prowadzące nie do załatwienia sprawy, ale do nadmiernego przedłużania postępowania, zaś przedłożony przez inwestora projekt budowlany cechuje się szerokim zakresem nieprawidłowości.

Dnia 23 grudnia 2021 r. inwestor dostarczył projekt budowlany budynku warsztatowo - magazynowego, jednak po jego analizie PINB stwierdził, że nie usunięto znacznej części istotnych nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 30 września 2021 r. Tak więc postanowienie z dnia 13 września 2017 r. wstrzymujące roboty i nakładające obowiązek przełożenia stosownych dokumentów nie zostało wykonane.

W konsekwencji, PINB decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku warsztatowego-magazynowego.

Od tej decyzji odwołanie złożył inwestor dnia 19 stycznia 2022 r.

Przywołał okoliczności związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia 25 września 2019 r. obejmującej dwa budynki: warsztatowo - magazynowy i garażowo - warsztatowy. Wskazał, że wskutek zastrzeżeń PINB nawiązujących do podziału budynku na dwie części (dwa budynki) złożył w organie stosowne dokumenty dla "scalonego" budynku, co było jednak niezgodne z już wydanymi warunkami zabudowy, i spowodowało wniosek o ustalenie nowych warunków zabudowy. Inwestor zrelacjonował podjęte i planowane działania, i zadeklarował kolejne czynności po uzyskaniu nowych warunków zabudowy.

Organ II instancji na wstępie ustalił stan prawny adekwatny dla przedmiotowej sprawy wskazując, że prawidłowo zastosowano przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podkreślił, że w sprawie mamy do czynienia z samowolną budową budynku garażowo - warsztatowego, która nie jest wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. DWINB wskazał, że część robót wykonano jeszcze w latach 90-tych XX w. (pod rządami Prawa budowlanego z 1974r.), niemniej jednak pomiędzy 2009 r. a 2011 r. nastąpiła kontynuacja tych prac. W aktach brak dokumentów wskazujących na legalną budowę. Dlatego zasadnie organ I instancji zastosował art. 48 Prawa budowlanego i postanowił o nałożeniu obowiązków zmierzających do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, które to obowiązki nie zostały jednak wykonane w wyznaczonym terminie.

Analiza przedłożonej dokumentacji doprowadziła do stwierdzenia w niej braków (są one wymienione w decyzji). W przedłożonym projekcie budowlanym nie zamieszczono rozwiązań mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zaś proponowane rozwiązania są niezgodne z przepisami (organ wskazuje zakres niezgodności). W takim stanie rzeczy postanowieniem na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wezwano do ich uzupełnienia. Inwestor nie wykonał należycie tej dyspozycji. Z tego powodu organ był zobligowany do wydania decyzji w oparciu o at. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, to znaczy decyzji o rozbiórce. Odnosząc się do załączonego do odwołania dokumentu, organ II instancji odpowiedział, że opracowanie nie ma znamion projektu budowlanego, który podlegałby ewentualnemu zatwierdzeniu. Organ II instancji, wskazując konkretne daty, wywiódł, że inwestor dysponował wystarczającym czasem na dostarczenie prawidłowej dokumentacji.

Skargą z dnia 30 marca 2022 r. inwestor zakwestionował w całości decyzję DWINB i zwrócił się o uchylenie obydwu decyzji administracyjnych. Skarżący zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, a to:

a) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez:

1) niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, co doprowadziło do wydania nakazu wyłącznie z uwagi na narzucony termin zakończenia postępowania, a nie z uwagi na interes społeczny i słuszny interes stron,

2) niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do oceny niewywiązania się skarżącego z nałożonych obowiązków, w tym nie przychylenie się do wniosku z dnia 26 listopada 2021 r. o przedłużenie terminu,

3) niepodjęcie z urzędu czynności zmierzających do ustalenia jaki termin jest konieczny stronie na wywiązanie się z nałożonych obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 30 września 2021 r. uwzględniając stan epidemii i wielość koniecznych uzgodnień;

b) art. 7b k.p.a. przez:

1) nałożenie w postanowieniu z dnia 30 września 2021 r. nieadekwatnie krótkiego dwumiesięcznego terminu, niemożliwego do dotrzymania ze względu na stan epidemii i złożoność sprawy,

2) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania objawiające się błędnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, co powoduje represyjny charakter decyzji o rozbiórce,

3) art. 79a k.p.a. przez brak wskazania na dzień 13 grudnia 2022 r. przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, 4) art. 77§1 oraz art. 80 k. p .a. przez błędną ocenę postanowień organu I instancji

II. przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez:

1) ich błędną interpretację i nałożenie na inwestora obowiązków niemożliwych do wykonania terminowo w 2 miesiące,

2) nieprawidłowe zastosowanie i nakazanie rozbiórki budynku garażowo – gospodarczego wobec niewykonania obowiązków w wyznaczonym terminie, podczas gdy wyznaczając odpowiedni termin do usunięcia nieprawidłowości, możliwy do wykonania, powinna nastąpić legalizacja inwestycji z uwagi na starania skarżącego do realizacji obowiązków nałożonych przez organ,

3) art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego błędną interpretację przez nałożenie na inwestora obowiązków niemożliwych do wykonania w 2 miesiące.

Skarżący wniósł o: 1) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, 2) uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, 3) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą rozbiórkę budynku warsztatowego – magazynowego i prowadzące do tej decyzji postępowanie prawne. Sąd nie dostrzegł wypełnienia przesłanek z art. 145 § 1 p.p.s.a. i zdecydował o oddaleniu skargi.

Mając na uwadze rozciągnięcie chronologiczne inwestycji Sąd skontrolował najpierw prawidłowość ustalenia przez organ właściwego dla sprawy stanu prawnego. Potwierdzenie w aktach sprawy znajduje okoliczność, która ponadto nie ma charakteru spornego, że część robót wykonano jeszcze na początku latach 90-tych XX w., a część w okresie 2006-2011. W takiej sytuacji, znajdując poparcie w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wr 106/11) należało przyjąć, że do całości zrealizowanych prac będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., ponieważ nie można zgodzić się, że budowa została zakończona przed 1995 r.

Sąd zaznaczył, że w kontrolowanym postępowaniu mamy do czynienia z jego wszczęciem w dniu 23 stycznia 2015 r. Sprawia to, zgodnie z nowelizacją Prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r., która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., że do spraw wszczętych i niezakończonych przed tą ostatnią datą, stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej Prawo budowlane). W ocenie Sądu wszystkie roboty budowlane wykonane samowolnie przy tym samym obiekcie i wcześniej nie zalegalizowane powinny być objęte jednym postępowaniem legalizacyjnym, gdyż doprowadziły dany obiekt do aktualnego stanu. W takiej sytuacji nie ma prawnych możliwości aby część prac przy budowie obiektu oceniana była na podstawie przepisów ustawy z 1974 r. a część na podstawie przepisów ustawy z 1994 r (tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 85/04) i w tym kierunku idzie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 728/06.

Z tego względu, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowe są dokonane przez organy ustalenia w zakresie adekwatnego dla sprawy stanu prawnego, i w zakresie objęcia dokonanych robót jednym postępowaniem legalizacyjnym.

Sąd zwrócił uwagę, że spór prawny ogniskuje się wokół prawidłowości materialnej i formalnej zastosowania przez organ instytucji z art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, czyli będącej najsurowszą reakcją na samowolę budowlaną decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału, w tym wypowiedzi stron, nie budzi wątpliwości to, że skarżący nie zrealizował w pełni obowiązków nałożonych przez organ, zwłaszcza w zakresie przedłożenia stosownych dokumentów, w kształcie wymaganym przez przepisy prawa.

Przepisy art. 49 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego kreują dla organu decydującego w sprawie samowoli budowlanej dwie ścieżki postępowania, których wybór przez organ ściśle zdeterminowany jest spełnieniem wymagań wymienionych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli nałożony na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości nie zostanie wykonany w określonym przez organ terminie (art. 49 ust. 3), to organ ma obowiązek wydać decyzje rozbiórkową. Sąd chce podkreślić, że nie mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym, ale z jednoznacznym oznajmującym brzmieniem przepisu ("wydaje decyzję"), co oznacza związanie organu koniecznością wydania decyzji, ponieważ jest to realizacja jego obowiązku ustawowego. Skoro przepis stanowi o usunięciu (przez inwestora) wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, to zdaniem Sądu należy przez to rozumień wszelkie nieprawidłowości, w pełnym zakresie wskazanym przez organ, i w terminie zakreślonym przez organ. Wbrew literze prawa i intencji ustawodawcy byłoby przyjęcie, że częściowe wykonanie obowiązku, czy niezrealizowanie go w wyznaczonym terminie, stanowi należytą realizacją obowiązków niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej.

Z kolei druga ścieżka postępowania organu wytyczona jest spełnieniem przez inwestora nałożonych nań przez organ obowiązków. Gdy obowiązki te zostaną zrealizowane ("w razie spełnienia wymagań") organ związany jest obowiązkiem wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego). Tertio non datur, co w realiach kontrolowanej sprawy przekłada się na to, że skoro skarżący nie zrealizował w pełni i wyznaczonym terminie określonych i uszczegółowionych obowiązków, to organ musiał wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Taki wybór, będący nieodłącznym znamieniem stosowania prawa, nie jest wyłączony spod kontroli sądu administracyjnego. Mieści się on w działaniu administracji publicznej, stanowi cechę administracji publicznej, a kontrolą sądową objęta jest całość, czyli całokształt działalności administracji publicznej, o czym klarownie stanowi art. 184 Konstytucji RP.

W realiach przedmiotowej sprawy ów wybór przez organ (tzn. wskazanie terminu będące kompetencją organu) uzewnętrznił się w określeniu terminu na realizację przez skarżącego nałożonych obowiązków. W istocie rzeczy na błędnym, nieuzasadnionym czy niemożliwym do dotrzymania terminie, wskazanym przez organ, koncentruje się lwia część zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów postępowania. Przepisy prawa budowlanego nie precyzują, to znaczy nie określają konkretnego wymiaru terminów, o których mowa w art. 48, stanowiąc tylko o "wyznaczonym terminie". Oznacza to tyle, że to organ ma określić ów termin, kierując się uwarunkowaniami danej, zawisłej przed nim sprawy.

Sąd podkreślił, że adresatem tego terminu jest inwestor, a sprawa toczy się według zasad postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przez art. 7 nakazuje organom podejmować wszelkie czynności do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko.

W ocenie Sądu z przepisów tych wynika nakaz takiego prowadzenia postępowania przez organ, które doprowadzi do możliwie najszybszego załatwienia sprawy administracyjnej, z uwzględnieniem racjonalnej proporcji pomiędzy słusznym interesem strony, a interesem publicznym, na straży którego stoi organ. Sąd wyprowadza z tego wniosek, że organ ma tak dobierać terminy na dokonanie przez stronę określonych czynności, aby mogła ich ona dochować, racjonalnie dbając o swoje interesy. Jednocześnie termin powinien być tak określony, by możliwie najszybciej doprowadzić do zakończenia sprawy, zwłaszcza gdy idzie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W tym sensie termin powinien mobilizować stronę do niezwłocznego podjęcia wszelkich czynności zmierzających do przywrócenia stanu legalnego, zwłaszcza gdy strona swym własnym działaniem (zaniechaniem) naruszyła porządek prawny. Terminy te organ powinien różnicować mając na względzie na przykład ogólne obiektywne uwarunkowania załatwiania spraw w danej dziedzinie administracji publicznej, czy ewentualną konieczność uzyskania przez stronę stanowiska innego organu. Pewną wskazówkę mogą stanowić inne regulacje prawne, zwłaszcza z zakresu Prawa budowlanego, gdzie termin dokonania określonej czynności jest dla strony konkretnie określony, jednak przede wszystkim organ winien kierować się własną, racjonalną oceną danego stanu faktycznego.

Z tej perspektywy Sąd przypomniał, że kontrolowana sprawa ma swój początek w styczniu 2015 r. Oględzin dokonano ponad 2 lata później (lipiec 2017 r.), a pierwszy akt organu zobowiązujący inwestora do przedłożenia określonych dokumentów wydano we wrześniu 2017 r. Organ uwzględnił wniosek inwestora związany z jego dążeniami do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zawieszając postępowanie, a następnie odwieszając je końcem października 2020 r., a więc blisko rok po ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. Kilkoma pismami z 2021 r. organ informował inwestora o brakach w przedłożonej dokumentacji, co w ocenie Sądu wskazywało na wolę organu poszanowania interesu strony (art. 7 k.p.a.), a zarazem sprzyja realizacji zasady zaufania z art. 8 k.p.a.

Paradoksalnie, postępowanie organu było odbierane jako długotrwałe i przewlekłe, co znajduje odzwierciedlenie z obecnych w aktach pismach uczestnika postępowania.

Wreszcie końcem września 2021 r. organ zobowiązał skarżącego do usunięcia wadliwości projektu budowlanego, wyszczególniając je. W odpowiedzi, blisko 2 miesiące później (koniec listopada 2021 r.) skarżący zwrócił się ponownie o przedłużenie terminu, nie precyzując nawet jaki okres przedłużenia ma na względzie. Prośbę motywował długim pobytem projektanta w szpitalu oraz potrzebą dostosowania dokumentacji do wymogów PINB. To, że organ nie uwzględnił prośby, nie oznacza naruszenia prawa przez organ, tym bardziej, że kolejny projekt budowlany dostarczony przez skarżącego dnia 23 grudnia 2021 r. nadal zawierał istotne, wskazywane już wcześniej nieprawidłowości. Pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 23 grudnia 2021 r. towarzyszące złożeniu projektu budowlanego informujące o zamiarze wystąpienia o kolejną decyzję o warunkach zabudowy nie mogło mieć wpływu na decyzję organu, ponieważ zawiera jedynie deklaracje. Ponadto organ odniósł się do niego analizując projekt budowlany i konstatując jego istotne braki.

W świetle tak ukształtowanego chronologicznie i treściowo postępowania Sąd Wojewódzki uznał, że nie ma podstaw prawnych, ani też nie znajduje oparcia w faktach, dla przyjęcia jakoby organ nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, pochopnie oceniał zebrane dowody lub też nie uwzględniał przyczyn niewywiązania się przez skarżącego z obowiązków. Zdaniem Sądu, akta sprawy, w tym korespondencja skarżącego z organem, ogólny czas trwania postępowania, w ocenie Sądu, nie wskazują na nadmiernie formalistyczną postawę, i nierespektowanie słusznego interesu skarżącego. Zresztą sam skarżący przyznaje, że z obowiązków się nie wywiązał, co w świetle przywołanych we wcześniejszej części uzasadnienia przepisów materialnych zmusza organ do podjęcia określonych czynności, i jest zbieżne z ochroną interesu społecznego przejawiającego się w przywróceniu stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu, gołosłowne i ogólnikowe były zarzuty skargi wskazujące na uwarunkowania epidemiczne oraz wielość koniecznych do uzyskania uzgodnień oraz opinii, ponieważ stan epidemii nie zamroził działalności organów, i objął tylko część trwającego od 2015 r. postępowania, a wymagane uzgodnienia są okolicznością obiektywną, wynikającą z przepisów prawa. Realia sprawy nie przekonują Sądu, aby terminy wskazywane przez organ były nazbyt krótkie i niemożliwe do dotrzymania.

Sąd nie zauważył również naruszenia podniesionej w skardze zasady zaufania.

Odnosząc się do naruszenia art. 79a k.p.a. Sąd podkreślił, że stanowi ów przepis o postępowaniu wszczętym na żądanie strony, a ponadto akta sprawy nie wskazują, aby organ nie informował skarżącego, jakie usterki mają przedkładane przez niego dokumenty.

Zarzut skargi co do błędnej oceny przez organ II instancji postanowień wydanych przez PINB, Sąd Wojewódzki uznał za bezzasadny. Nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie terminu, co strona podnosi w skardze, nie miało zdaniem Sądu charakteru represyjnego, a jest jedynie reakcją na dotychczasowy, długi czas postępowania, na swoiste "niezorganizowanie" skarżącego w zakresie doprowadzenia do stanu legalności sytuacji, do której się niewątpliwie przyczynił. Przesłanka prawną zwolnienia skarżącego z dotrzymania terminów w postępowaniu związanym z samowolą nie jest także choroba pełnomocnika skarżącego.

W konsekwencji, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi.

S. K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) przez nieuprawnione zastosowanie oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a. oraz 8 k.p.a. oraz 80 k.p.a. - przez wadliwą kontrolę działalności organów administracji w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego dokonały błędnych ustaleń i ocen polegających na przyjęciu, że nałożony w postanowieniu z dnia 30.09.2021r. termin jest możliwy do wykonania obowiązków, podczas gdy nałożony 2 m-czny termin z góry był niemożliwy do wykonania przy wskazanych w postanowieniu poprawkach i uzgodnieniach, a wniosek strony o przedłużenie terminu nie został należycie uwzględniony zgodnie z interesem społecznym.

2) art. 151 p.p.s.a. przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego w zw. art.3§l p.p.s.a. w zw. z art. 79a k.p.a. przez wadliwą kontrolę działalności organów administracji w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego zaniechały wskazania brakujących przesłanek zależnych od strony w zawiadomieniu z dnia 13 grudnia 2021r, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane oraz nie przychyliły się do wniosku strony o przedłużenie terminu z dnia 26 listopada 2021r., podczas gdy wskazanie brakujących przesłanek i przedłużenie terminu doprowadziłoby do wywiązania się strony ze zobowiązania i byłoby zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego, który działał w zaufaniu do organów wywiązując się z nakładanych obowiązków,

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 15 k.p.a. przez nieskontrolowanie z urzędu przez Wojewódzki Sad Administracyjny przedmiotu postępowania w postaci budynku warsztatowo - magazynowego, który został scalony w trakcie postępowania wraz z budynkiem garażowo -warsztatowym w jeden budynek warsztatowo - magazynowy z częścią biurową i socjalną oraz garażem na dzień wydania zaskarżonych decyzji, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi i doprowadziło do przedstawienia stanu sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach i w oderwaniu od stanu faktycznego istniejącego w momencie wydawania zaskarżonych decyzji ( jednego budynku zamiast dwóch);

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (j. t Dz. U. 2020r. poz. 133 ze zm., dalej: Prawo budowlane) w brzmieniu sprzed 19 września 2020r. przez nieskontrolowanie z urzędu treści niezaskarżalneeo w postępowaniu administracyjnym postanowienia z dnia 30 września 2021r. w zakresie nałożonych zobowiązań w stosunku do terminu ich wykonania, który to termin z uwagi na skomplikowany charakter obiektu budowlanego był niemożliwy do wykonania naruszając art. 7 oraz 8 k.p.a.

5) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020r. Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji bezzasadnie przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do nałożenia na S. K. obowiązku rozbiórki, w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego ustawy z dnia 7 lipca 1994r.(t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 133ze zm.). podczas gdy dokonanie prawidłowej oceny legalności postępowania administracyjnego, w tym terminu wyznaczonego zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego skutkowałoby uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, z uwagi na konieczność wyznaczenia przez organ skarżącemu terminu racjonalnego z uwagi na zakres uzgodnień i poprawek, zważając na skomplikowanie projektu, scalenie budynku w trakcie postępowania oraz starania skarżącego zmierzające do legalizacji zgodnej z interesem społecznym.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem trafnie w jej zarzutach wskazano na wadliwe przeprowadzoną przez Sąd Wojewódzki kontrolę decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 22 lutego 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia 30 grudnia 2021 r. nakazującą rozbiórkę budynku warsztatowo-magazynowego na terenie działki nr ew. ..., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, że orzeczenie o nakazie rozbiórki było konieczne wobec niewykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych na niego postanowieniem PINB z dnia 30 września 2021 r. wydanym w trybie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodzić się jednak należało z zarzutami skargi kasacyjnej, że ocena Sądu Wojewódzkiego dotycząca kontrolowanych decyzji nie została poprzedzona właściwą weryfikacją postanowienia organu powiatowego z 30 września 2021 r., zwłaszcza w aspekcie terminu wyznaczonego na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości projektu budowlanego.

Zaznaczyć należy, że tak jak w skardze kasacyjnej, również w skardze złożonej do Sądu Wojewódzkiego zawarto zarzuty, które zasadniczo koncentrowały się na wadliwości postanowienie PINB z 30 września 2022 r., spowodowanej wyznaczeniem zbyt krótkiego (2-miesięcznego) terminu, co uniemożliwiło skarżącemu dokonanie uzupełnienia i skorygowania projektu budowlanego.

Tymczasem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przedstawił szerokie rozważania w zakresie normatywnego kontekstu instytucji prawnej rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego, zawarł również obszerne uwagi ogólne co do niespornych kwestii występujących w sprawie, natomiast w sposób niewystarczający odniósł się do istoty sporu.

Mianowicie Sąd Wojewódzki, analizując przebieg całego postępowania stwierdził, że "terminy wskazywane przez organ" nie były "nazbyt krótkie", przy czym zaakcentował fakt długotrwałego toku sprawy.

Rzecz jednak w tym, że Sąd Wojewódzki powinien odnieść się konkretnie do terminu wyznaczonego w postanowieniu PINB z 30 września 2021r., z uwzględnieniem zakresu obowiązków w nim określonych, jak też okoliczności podawanych przez inwestora w związku z wnioskiem o przedłużenie przedmiotowego terminu.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki oceny spornego zagadnienia dokonał w oderwaniu od materiału zgromadzonego w aktach sprawy, a zwłaszcza bez analizy treści postanowienie z 30 września 2021 r.

Niewątpliwie należało uznać, że wielość czynności wskazanych do wykonania wymienionym postanowieniem, wymagała wyznaczenia przez organ powiatowy terminu dłuższego niż 2 miesiące.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że wobec niezaskarżalności postanowienia z 30 września 2021r., inwestor mógł je zakwestionować dopiero w odwołaniu, a wcześniej miał możliwość jedynie ubiegania się o przedłużenie wyznaczonego terminu.

Wbrew konstatacji Sądu Wojewódzkiego, brak było podstaw do obarczenia inwestora długotrwałym przebiegiem postępowania w sytuacji, gdy przez 3 lata było ono zawieszone z uwagi na sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a następnie składana sukcesywnie dokumentacja budowlana była weryfikowana przez organ nadzoru budowlanego. Nie bez znaczenia była podnoszona przez skarżącego okoliczność modyfikacji przedmiotu postępowania związana z koniecznością dostosowania obiektu do wymogów techniczno-budowlanych, co wymagało "scalenia" obu budynków objętych odrębnymi postępowaniami, a następnie uzyskania zmiany decyzji o warunkach zabudowy, bądź wydania nowej decyzji.

Kwestia ta nie została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji, ani też nie rozważył jej Sąd Wojewódzki, chociaż miała ona istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przedłużenie terminu w celu usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego.

W świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w aktach przyjąć należało, że wyznaczenie przez organ powiatowy terminu 2-miesięcznego było niedostosowane do stopnia skomplikowania sprawy. Dostrzec bowiem trzeba, że część nieprawidłowości projektu ujawniona była na końcowym etapie postępowania, a to właśnie przemawiało za potrzebą przedłużenia przedmiotowego terminu.

Dlatego błędne było wnioskowanie Sądu, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia podane w skardze uwarunkowania faktyczne, podczas gdy odnosiły się one do okoliczności wskazujących na zasadność złożonego przez inwestora wniosku o przedłużenie terminu określonego w postanowieniu z 30 września 2021 r.

Wobec powyższego zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 80 k.p.a. oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego (punkty 1,3,4 petitum skargi kasacyjnej).

Bezzasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a k.p.a., gdyż ten ostatni przepis nie miał w sprawie zastosowania.

Z kolei na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc tych przepisów, które stanowiły podstawę orzeczonego nakazu rozbiórki.

Wykazana powyżej wadliwość terminu wyznaczonego w postanowieniu z 30 września 2021 r. skutkowała tym, że organ powiatowy przedwcześnie wydał decyzję, zamykając inwestorowi drogę do legalizacji przedmiotowej inwestycji.

Oczywiści zrozumiałe były działania organów obu instancji nakierowane na zakończenie postępowania z uwagi na jego długotrwałość oraz ponaglenia składane przez uczestnika.

Zauważyć jednak trzeba, że przywołana przez Sąd Wojewódzki zasada z art. 12 § 1 k.p.a. mówi nie tylko o szybkości postępowania, ale też o powinności wnikliwego działania organu administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Uwzględniając wymogi wynikające z wymienionych przepisów, należało w okolicznościach niniejszej sprawy uznać za priorytetowe takie procedowanie, które umożliwi inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego w wyznaczonych racjonalnie ramach czasowych.

Za takim kierunkiem postępowania przemawia fakt zaawansowanych działań organu oraz inwestora w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, ale też uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz spełnienie innych zasadniczych przesłanek legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

Z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie nie wynika, aby istniały jakieś istotne przeszkody do legalizacji budynku, stanowiącego własność inwestora. Dlatego za przedwczesne uznać należało orzeczenie o nakazie rozbiórki, podjęte bez wyjaśnienia rzeczywistych utrudnień w terminowym wykonaniu obowiązków nałożonych na inwestora.

W konsekwencji zamiast oddalić skargę, Sąd Wojewódzki powinien orzec o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W dalszym toku postępowanie organ powiatowy zweryfikuje dotychczasowy zakres obowiązków inwestora, koniecznych do legalizacji przedmiotowej inwestycji, uwzględniając aktualny stan sprawy oraz zebrany materiał dowodowy. Adekwatnie do okoliczności faktycznych i prawnych, organ wyznaczy końcowy termin na usunięcie nieprawidłowości projektu budowlanego, konkretyzując jednocześnie w sposób właściwy jego przedmiot.

Z tych wszystkich względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanych decyzji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

16