II SA/Ol 1321/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-01-29	
Data wpływu	2012-11-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Katarzyna Matczak
S. Beata Jezielska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne
Nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art.1 par.2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art.145 par.1 pkt 1 lit. c, art.152,art.200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651; art.98 ust.1 i 3,art.93 ust.1, art.96 ust.1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 1999 nr 43 poz 430; par.4; Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art.7, art.77; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art.1, art.2,art.2a,art.4 pkt 1 i 2,art.5,art.6 ust.1,art.6a ust.1, art.7 ust.1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" wydaną z przez Starostę M. odmówiono ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki M. Sp. z o. o. za nieruchomość o powierzchni 0,0324 ha położoną w M., oznaczoną jako działka nr 392/12. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta M. - na wniosek spółki M. Sp. z o.o. - zatwierdził podział nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,2632 ha położonej w M., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 392/5. Na skutek podziału została wydzielona m.in. działka nr 392/12 o powierzchni 0,0324 ha, przeznaczona pod ulicę dojazdową. Podniesiono, iż podział nieruchomości nastąpił na podstawie zapisów "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego między ulicami D., W. P., K. i K. S.", zatwierdzonego uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w M. z dnia "[...]’. Działka nr 392/12 została wydzielona jako ulica dojazdowa. Zgodnie zaś z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami tylko działki wydzielone pod drogi publiczne i na poszerzenie istniejących dróg publicznych przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Podkreślono przy tym, że w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M., jako właściciel działki nr 392/12 nadal wpisana jest spółka M. Sp. z o.o., wobec czego wnioskodawcy nie przysługuje odszkodowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka M. Sp. z o.o., żądając jej uchylenia w całości i ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki z tytułu przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy M. lub ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Strona odwołująca podniosła zarzut naruszenia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie mimo spełnienia przesłanek w nim przewidzianych oraz naruszenie przepisów art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie strony odwołującej organ nie wskazał bowiem dowodów, na których się oparł, ani też faktów, które uznał za udowodnione. Jednocześnie podkreślono, że stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami własność nieruchomości przechodzi z mocy prawa na gminę z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Natomiast wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny i nie ma wpływu na stan własności. Według strony odwołującej w niniejszej sprawie to gmina nie dopełniła obowiązku złożenia stosownego wniosku o wpis do księgi wieczystej. Ponadto nie ma znaczenia fakt, że droga, pod którą została wydzielona przedmiotowa działka, jest określona w planie miejscowym jako droga dojazdowa, bowiem nie oznacza to, że nie jest to droga publiczna. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania, ponieważ rzutuje na obowiązkowy w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości.

Decyzją z dnia "[...]", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że mając na względzie treść przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki wydzielone pod drogi publiczne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje natomiast na terenie przedmiotowej nieruchomości przebiegu drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Skoro plan nie przewiduje dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania, a tym samym w ocenie Wojewody nie ma jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania. Podkreślono, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 i art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, do kategorii gminnych dróg publicznych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Powołując się na nadal aktualne – w ocenie organu odwoławczego - orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że wydzielenie pasa gruntu z nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na ogólnie dostępną drogę i jego przejście na własność gminy może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione łącznie trzy warunki, a mianowicie: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być publiczna i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w niniejszej sprawie nie miało miejsca przejście na własność Gminy M., działki nr 392/12, co potwierdza odpis z księgi wieczystej, ponieważ wydzielona droga jest drogą dojazdową, nie zaś publiczną. W efekcie nie można przyznać wnioskowanego odszkodowania. Wydzielona na wniosek skarżącej spółki droga nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1995r. o drogach publicznych, gdyż działka nr 392/12 usytuowana jest wśród zabudowy mieszkalnej i ma służyć jako droga stosunkowo wąskiej grupie użytkowników. Dlatego nie może zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych - publicznych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka M. sp. z o.o., żądając jej uchylenia. Strona skarżąca podniosła naruszenie:

- art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie mimo spełnienia przesłanek nim przewidzianych oraz art. 98 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca Spółka jest właścicielem przedmiotowej działki, mimo, że na mocy tego przepisu przeszła ona na własność Gminy M. w dacie uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej jej podział;

- art. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i uznanie, że droga dojazdowa nie może być drogą publiczną;

- art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią materiału dowodowego oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku wymaganego tym przepisem elementu decyzji w postaci uzasadnienia faktycznego, w tym nieodniesienia się do większości zarzutów skarżącej oraz niewyjaśnienia podstaw poczynionych ustaleń, a także braku uzasadnienia prawnego decyzji;

- naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych

w art. 6, 8, 9 i 11 poprzez ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji bez wskazania podstaw prawnych oraz wyjaśnienia motywów decyzji oraz dokonanych ustaleń;

- naruszenie przepisów art. 2, 7, 21 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952r. w Paryżu poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia spółki prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością bez przyznania jej stosownego odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie wyjaśnił w oparciu o jakie przepisy stwierdził, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną, jak również nie wskazał przepisu, z którego wynikałoby, że wpis do księgi wieczystej świadczy

o przejściu prawa własności. Zarzucono, iż bezpodstawne jest stwierdzenie Wojewody, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa droga ma służyć nieograniczonej liczbie użytkowników, gdyż nie występują jakiekolwiek prawne i faktyczne ograniczenia w korzystaniu z tej drogi. Okoliczność, że wydzielona działka jest położona wśród zabudowy mieszkalnej nie może stanowić kryterium oceny charakteru tej drogi, bowiem nie ma przepisu, który by takie kryterium ustanawiał. Zarówno planowany przebieg drogi, jak i jej lokalizacja jednoznacznie wskazują, że ma to być droga ogólnie dostępna, z której korzystać może każdy bez wyjątku. Podniesiono ponadto, iż powołany przez Wojewodę art. 2 ustawy o drogach publicznych nie zawiera definicji drogi publicznej (definicja ta zawarta jest w art. 1 powołanej ustawy), wobec czego niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że wydzielona droga nie jest drogą publiczną w rozumieniu tego przepisu. W myśl zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka została przeznaczona pod ulicę dojazdową, co nie oznacza, iż nie może być drogą publiczną. Pojęcie drogi dojazdowej - w myśl obowiązującego prawa - nie jest tożsame z pojęciem drogi wewnętrznej. Pojęcie to wiąże się ze szczególnymi wymaganiami technicznymi i użytkowymi, zaś pojęcie drogi publicznej wiąże się z podmiotem, któremu przysługuje prawo własności drogi. W ocenie skarżącej dla zastosowania procedury określonej w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne jest, aby obszar wydzielanej działki był przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi przy tym także o wybudowanie drogi, która może zostać wybudowana dużo później, ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. W myśl art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych określona kategoria może być nadana drodze publicznej wówczas, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry techniczno – użytkowe. O wydzieleniu działek pod drogi publiczne nie przesądza fakt, czy dany teren został uchwałą rady gminy zaliczony do kategorii dróg publicznych, ani też fakt, czy w pobliżu przebiega droga publiczna, ale przesądza o tym przeznaczenie danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Wyznacza bowiem obowiązkowy w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości i w tym znaczeniu pozbawia właściciela władztwa nad swoją rzeczą. Z treści przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika uprawnienie dla organu zatwierdzającego podział nieruchomości do ustalenia kategorii drogi, lecz chodzi o zaliczenie działki wydzielonej pod drogę do drogi określonej kategorii. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz literaturę strona skarżąca wskazała, iż z wydzieleniem gruntu pod drogę przy podziale nieruchomości mamy do czynienia w wypadku, kiedy w planie miejscowym terenu objętego podziałem zostały przewidziane linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Wydzielenie drogi z nieruchomości objętej podziałem przesądza losy prawne gruntu zajętego pod drogę. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość, o której podział wystąpił jej właściciel, to z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna własność gruntu zajętego pod drogę przechodzi z mocy prawa odpowiednio na gminę, powiat, województwo albo Skarb Państwa. W ocenie skarżącej nie ma wątpliwości, że przedmiotowa działka została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową, a w planie zostały przewidziane linie rozgraniczające tej drogi. Jednocześnie brak jest podstaw do uznania tej drogi za drogę wewnętrzną, bowiem jest to droga o znaczeniu lokalnym, mająca służyć nieograniczonej liczbie użytkowników. Twierdzenie organu, że przedmiotowa droga będzie miała charakter drogi zamkniętej osiedlowej nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym i jest gołosłowne. Wskazano również, iż wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny i służy jedynie do potwierdzenia powstania, zmiany lub ustania prawa bądź stosunku prawnego. Przejście prawa własności działki przeznaczonej pod drogę publiczną następuje z mocy prawa, a brak wpisu prawa własności Gminy to niedopełnienie przez organy Gminy ustawowych obowiązków poprzez niezłożenie wniosku o wpis prawa, które powinno zostać ujawnione w księdze wieczystej. Strona skarżąca podkreśliła, iż wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominięto fakt, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod drogę w planie zagospodarowania rzutowało na obowiązkowy w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały działki o powierzchni i przeznaczeniu dyskwalifikującym je z punktu widzenia interesu ekonomicznego właściciela. W tej sytuacji organy państwa powinny w pierwszej kolejności uznać prawo właściciela do poszanowania własności i zastosować odpowiednie instrumenty prawne celem zrekompensowania dokonanych naruszeń.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślono, że zgodnie z planem miejscowym przedmiotowa działka przeznaczona jest pod ulicę dojazdową. Także w decyzji Burmistrza Miasta M. zatwierdzającej projekt podziału zawarto zapis, że działka nr 392/12 przeznaczona jest pod ulicę dojazdową z dostępem do drogi publicznej gminnej o nr geod. 389, zaś skarżąca nie zakwestionowała tego zapisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za przejęte działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 powołanej ustawy). Do prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest zatem spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie: istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną.

Z powyższych unormowań wynika, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Organ musi ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, tzn. czy konkretne działki - wobec zatwierdzonego podziału - zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy powołanego wyżej przepisu. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012r., IV SA/Po 1216/11).

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta M. zatwierdził - na wniosek spółki M. Sp. z o.o. – podział nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,2632ha położonej w Mieście M., w wyniku którego została wydzielona m.in. sporna działka nr 392/12 o powierzchni 0,0324 ha. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż działka ta przeznaczona jest pod ulicę dojazdową. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie uznały jednak, iż droga ta nie ma charakteru drogi publicznej, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na terenie przedmiotowej nieruchomości przebiegu drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. W związku z tym nie może mieć zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym brak jest podstaw do przyznania odszkodowania.

Należy jednak odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną

w planie miejscowym od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli

o nadanej kategorii drogi publicznej - co następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych. Nie można zatem nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym, gdyż może ona zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Wcześniejsze nadanie kategorii jakiejś drodze byłoby też sprzeczne z art. 1 w zw. z art. 2, 2a, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.).

Tymczasem ustawodawca w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe). W tej sytuacji należy przyjąć, że wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno określać się na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), m.in. dlatego, że w myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Należy przy tym zauważyć, że ze względu na dokonane w ustawie o drogach publicznych rozróżnienie dróg publicznych i pozostałych (dróg wewnętrznych) nie powinno ulegać wątpliwości, że reżimem prawnym art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte zostały wyłącznie drogi publiczne (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, wyd. II LexisNexis, Warszawa 2007). Jednak w powołanym przepisie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Ustawa o drogach publicznych nie daje precyzyjnej definicji drogi publicznej, określa jedynie w art. 1, że drogą publiczną jest droga zaliczana do jednej z kategorii dróg (według ich funkcji w sieci drogowej, określonych w art. 2), z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczegółowych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego.

Dla dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów pewną wytyczną winien być w tym kontekście także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591). W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. Wskazano także, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Dlatego też drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.

Dodatkowo należy podkreślić, że przejście własności z mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z mocy prawa w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i jako taki ma charakter jedynie deklaratoryjny. Co więcej, nie ma przeszkód by w wypadku braku wyraźnego stwierdzenia w decyzji podziałowej o wydzieleniu działek pod drogę publiczną, załączyć do wniosku wieczystoksięgowego wypisy i wyrys z planu miejscowego, jednoznacznie wskazujące na to, jakie jest przeznaczenie nowo wydzielonych działek w tymże planie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2010r., sygn. akt II SA/Kr 799/10, LEX nr 753639).

W niniejszej sprawie należało zatem przede wszystkim poczynić ustalenia w celu określenie charakteru przedmiotowej drogi, czyli wyjaśnić czy w oparciu o przywołane wyżej kryteria działka nr 392/12, określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ulica dojazdowa stanowi drogę publiczną. Przy czym organ administracji nie może ograniczyć się jedynie do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz winien ustalić, czy przedmiotowa droga ma charakter drogi ogólnodostępnej, połączonej z siecią dróg publicznych, przeznaczonej dla nieograniczonej liczby osób, czy też drogi służącej tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków). Należy przy tym wskazać, iż nadesłanych na żądanie Sądu dokumentów wynika, iż przedmiotowa działka stanowi jedynie niewielki i to w dodatku początkowy odcinek drogi. W związku z tym organ winien wziąć pod uwagę funkcję i charakter całej drogi, a nie tylko jednego jej odcinka.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż rozpoznając niniejszą sprawę organy nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nastąpił skutek prawny, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc czy działka o nr 392/12 położona w M. została wydzielona pod drogę publiczną i tym samym czy przeszła na własność Gminy M. Tym samym uchybiono podstawowym zasadom postępowania administracyjnego określonym w art. 7 i art. 77 kpa.

W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.

Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.