I OSK 189/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-05-11	
Data wpływu	2011-02-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska /przewodniczący/
Iwona Tomaszewska /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 256/10	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 149, art. 141 § 4, art. 185 § 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2009 nr 84 poz 712; art. 28 ust. 8; Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA del. Iwona Tomaszewska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 256/10 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w P. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Fundacji [...] z siedzibą w Poznaniu na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 256/10, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] z siedzibą w P. (dalej zwanej "Fundacją") na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej zwanej "Agencją"), w punkcie 1. zobowiązał Agencję do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia [...] lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych oraz innych protokołów oceny, a także dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, który to zakres dotyczy beneficjentów konkursów przeprowadzonych w 2008 roku oraz w dwóch rundach w 2009 roku, z którymi to beneficjentami zawarto umowy o dofinansowanie – w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2. odrzucił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 3. zasądził od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów procesu. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Fundacja, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o:

1. dostarczenie dokumentów, na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 i dwóch rund w 2009 roku przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Programu Operacyjnego I. G. [...] i z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, a w szczególności: wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny;

2. dostarczenie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów.

Agencja w odpowiedzi na wniosek (pismem z dnia [...] lipca 2010 r.) poinformowała, że wnioskowane informacje w postaci dokumentów, na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 r. i dwóch rund w 2009 r. przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Działania [...] Programu Operacyjnego I. G., [...], i z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie oraz dokumentacja z przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez PARP wśród beneficjentów Działania [...] , nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Proces podpisywania umów o dofinansowanie dla projektów wyłonionych do dofinansowania w I oraz II rundzie konkursu w 2009 r. Działania [...] nie został zakończony i z tego względu ww. dokumentacja nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udostępniona (art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).

Fundacja w skardze na bezczynność Agencji wskazała, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wniosek o dofinansowanie (jako dokument przedstawiany przez wnioskodawcę i oceniany w trakcie konkursu) staje się informacją publiczną po zawarciu umowy o dofinansowanie. Nadto art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, iż ocena interesu podmiotu żądającego informacji jest niedopuszczalna. Fundacja podkreśliła, iż nigdy nie była beneficjentem ani wnioskodawcą Programu Operacyjnego I. G. [...].

W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o oddalenie skargi.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik organu wyjaśnił, iż na dzień [...] lipca 2010 r. część beneficjentów z lat 2008 i 2009 mogła podpisać umowy o dofinansowanie, jednakże w ocenie organu, aby móc spełnić żądanie skarżącego, umowy takie musieliby podpisać wszyscy beneficjenci danego konkursu, albo złożyć oświadczenia, iż umów takich nie podpiszą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 256/10, podniósł, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa w art. 3. wskazuje przy tym, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych.

W ocenie Sądu wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty biorące udział w konkursach przeprowadzonych w 2008 roku i w dwóch pierwszych rundach w 2009 r. w ramach Programu Operacyjnego I. G. [...] i z którymi to podmiotami, jako z beneficjentami, podpisano umowy o dofinansowanie (niezależnie od treści art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inne rozumienie powyższego zagadnienia naruszałoby sferę prywatności powyższych podmiotów i pozostawałoby w sprzeczności z publicznym charakterem takiej informacji. Ten element żądania o udzielenie informacji nie ma nic wspólnego z pojęciem informacji publicznej. Stanowi bowiem zbiór danych wytworzonych przez dany podmiot uczestniczący w konkursie i nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji państwowej, czy samorządowej, co pozbawia tę informację cech informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W ocenie Sądu, w tym zakresie brak jest przedmiotu sprawy, co uzasadniało odrzucenie skargi w tej części (art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Pozostała część pkt [...] wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. jest informacją wytworzoną przez organ i dotyczy oceny przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości całości wniosków podmiotów biorących udział w danym konkursie w zakresie zróżnicowanych kryteriów tej oceny. Jest to dokument (zbór dokumentów) wytworzony przez organ w procesie konkursu, a zatem stanowi informację publiczną o pracy tego organu, zastosowanych przez niego kryteriach oceny danego wniosku-projektu i realizacji przez organ tych kryteriów w procesie wyłaniania beneficjenta. Dane te stanowią informację publiczną, ponieważ spełniają wszystkie kryteria informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu tak samo należy zakwalifikować całość żądania zawartego w pkt [...] wniosku Fundacji z dnia [...] lipca 2010 r. Dotyczy ono dokumentacji pokontrolnej, wytworzonej przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w procesie sprawdzania realizacji przez beneficjentów umów o dofinansowanie określonych programów. Dotyczy zatem kontroli wydatkowania państwowych środków na określone cele.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że ustalenia wymaga, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki określone w art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zgodnie z którym wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten na określony czas wyłącza wskazane w nim zbiory danych z spod ustawowego pojęcia informacji publicznej.

Zdaniem Sądu organ wadliwie interpretuje ten przepis, twierdząc, iż do czasu zawarcia umów o dofinansowanie ze wszystkimi beneficjentami (rozumiane jako wszystkie podmioty biorące udział w ramach danego konkursu) wszelkie dokumenty przedstawiane przez beneficjentów, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem według organu, nie stanowią również informacji publicznej dokumenty także i tych beneficjentów, z którymi umowy o dofinansowanie podpisano, do czasu zakończenia procesu podpisania umów z pozostałymi beneficjentami danego konkursu. Wyłączenie z pojęcia informacji publicznej na mocy art. 28 ust. 8 tej ustawy trwa wobec wszystkich beneficjentów danego konkursu, aż do momentu, gdy wszyscy beneficjenci albo podpiszą umowy o dofinansowanie, albo oświadczą o braku zainteresowania dofinansowaniem.

W ocenie Sądu, omawiany przepis nie wyłącza z pojęcia informacji publicznej dokumentacji związanej z tymi beneficjentami, którzy podpisali umowy o dofinansowanie. Dokumentacja odnoście tych beneficjentów może podlegać udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, bez konieczności spełnienia przesłanki podpisania umów o dofinansowanie przez pozostałych beneficjentów, albowiem istnienia takiej przesłanki (rozumianej "en bloc" odnośnie wszystkich beneficjentów) omawiany przepis w ogóle nie przewiduje.

Norma art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi lex specialis wobec norm ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dlatego wszelka interpretacja tego przepisu w sposób rozszerzający jest niedopuszczalna.

Również rozumienie pojęcia "zakończenie konkursu" jako pojęcia równoznacznego z podpisaniem umów przez wszystkich beneficjentów (jak to interpretuje organ) jest błędne, gdyż może w pewnych sytuacjach prowadzić do tego, iż dany konkurs w ogóle się nie skończy. Należy rozróżnić wyraźnie moment zamknięcia procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników danego konkursu, od etapu wyłaniania beneficjentów i etapu podpisywania z beneficjentami umów o dofinansowanie. Istotą art. 28 ust. 8 ustawy jest właśnie ochrona wszelkiej dokumentacji uczestników konkursu, którzy znajdują się w fazie składania dokumentacji (wniosków i ich uzupełnień) do czasu zamknięcia procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników danego konkursu, czego organ nie dostrzega. Zatem dokumentacja dotycząca "zwycięzców danego konkursu", po zawarciu z nimi jako z tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie korzysta z normy ochronnej art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Może ona zatem stanowić przedmiot informacji publicznej i jej udostępnianie jest regulowane jedynie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu oczywistym jest, iż równość uczestników konkursu, jak i ochrona ich interesów nie mogłyby być zapewnione, gdyby dokumenty przedstawiane przez uczestników postępowania mogłyby być przedstawione innym podmiotom, w tym także innym uczestnikom postępowania konkursowego, przed zakończeniem fazy składania dokumentacji konkursowej przez uczestników danego konkursu. Oczywistym jest, iż we wnioskach uczestników postępowania konkursowego zawarte są między innymi tajemnice handlowe danego podmiotu, jego specyficzne receptury działania tzw. know how itp. Jednakże odnośnie samego żądania Fundacji z dnia [...] lipca 2010 r., w zakresie wniosku danego beneficjenta, Sąd odrzucił w tym zakresie skargę. Natomiast w zakresie wszelkiej dokumentacji konkursowej wytworzonej przez organ, odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią gwarancje ochronne beneficjenta w tych aspektach, gdzie dokumenty organu stanowiące informację publiczną mogą naruszyć wspomniane wyżej prawa prywatne. Jednakże w ocenie Sądu zagadnienie to wykracza poza ramy sprawy o bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej, stanowi natomiast zagadnienie oceny prawidłowości decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, wydanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zestawiając przepisy normy art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z treścią wniosku Fundacji z dnia [...] lipca 2010 r., a zwłaszcza wyraźnym zawężeniu w tym wniosku zakresu żądanej informacji publicznej do dokumentów organu dotyczących jedynie beneficjentów, z którymi podpisano umowy o dofinansowanie, Sąd uznał, iż zakres przedmiotowy żądania nie dotyczy sfery wyłączonej powyższą normą z ustawowego pojęcia informacji publicznej.

Zarówno skarżąca Fundacja, jak i organ przyznają, iż w dacie wpłynięcia przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej podpisano umowy o dofinansowanie z niektórymi beneficjentami konkursów przeprowadzonych w 2008 r. i w dwóch rundach w 2009 r. dotyczących Programu Operacyjnego I. G. [...] Zatem brak jest przeszkód, aby oba punkty wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. (z wyłączeniem zakresu, w którym skargę odrzucono) potraktować jako żądnie udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W zakresie, w którym Sąd I instancji zobowiązał organ do udzielenia informacji, organ zobowiązany jest do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i w zakreślonym w wyroku terminie albo udzielić tej informacji, albo wydać stosowną decyzję odmawiającą jej udzielenia, w przypadkach wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono niewłaściwą wykładnię art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju polegającą na uznaniu, że zastosowanie tego przepisu jest ograniczone wyłącznie do dokumentacji konkursowej dotyczącej wnioskodawców, których projekty zostały wyłonione do dofinansowania, lecz z którymi nie zawarto jeszcze umowy. Zatem jeżeli z wnioskodawcą zawarto umowę, to cała dokumentacja dotycząca jego wniosku jest informacją publiczną. Zdaniem Agencji cała dokumentacja konkursowa dotycząca wnioskodawców nie stanowi informacji publicznej do czasu zawarcia umowy lub odmowy zawarcia umowy przez ostatniego z wnioskodawców, których projekt został wyłoniony do dofinansowania w ramach danego konkursu. Pojęcie "zakończenie konkursu" nie można bowiem utożsamiać z zawarciem umowy z konkretnym wnioskodawcą, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której mamy do czynienia nie z jednym dniem zakończenia konkursu, ale z tyloma dniami zakończeniami konkursu ile dni odpowiada datom podpisania umów z beneficjentami. Ponadto zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie wydane w kontrolach prowadzonych przez Agencję są wydawane w indywidualnych sprawach i ich adresatem jest beneficjent, z którym została zawarta umowa, a tym samym nie stanowią one informacji publicznej.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153 poz.1270, ze zm. dalej "p.p.s.a.") poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Agencja nie pozostaje w stanie bezczynności albowiem żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością, tj. błędne przyjęcie, że harmonogram rzeczowo-finansowy oraz harmonogram realizacji projektów są dokumentami urzędowymi, w sytuacji gdy dokumenty te stanowiąc element wniosku o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi. Sąd winien w tym zakresie skargę odrzucić tak jak to uczynił w pozostałym zakresie;

- w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zachodzi stan bezczynności po stronie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej PARP). O bezczynności można bowiem mówić tylko tam, gdzie istnieje prawny obowiązek określonego działania przez PARP.

Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie, zgodnie z którym informacja publiczną jest informacja o danych publicznych w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Tymczasem wniosek skarżącego dotyczy dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez PARP, który to zakres dotyczy beneficjentów konkursów przeprowadzonych w 2008r. oraz w dwóch rundach w 2009r., z którymi to beneficjentami zawarto umowy o dofinansowanie. Żądane przez skarżących informacje nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacje, których ujawnienia żąda skarżący dotyczą aktów, które zostały wydane w indywidualnych sprawach prowadzonych przez PARP w przedmiocie prawidłowości wykonania umów o dofinansowanie, a ich adresatem są beneficjenci, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu. Oznacza to, że akty te jako wydane w indywidualnych sprawach nie stanowią informacji publicznej.

Kasator nie zgodził się z wykładnią art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd uznał, że zastosowanie tego przepisu jest ograniczone wyłącznie do dokumentacji konkursowej dotyczącej wnioskodawców, których projekty zostały wyłonione do dofinansowania, lecz z którymi nie zawarto jeszcze umowy. Przepis ten stanowi szczególną regulację i z uwagi na swój charakter przy wykładni tego przepisu należy dać prymat wykładni językowej. Błąd w wykładni tego przepisu przez Sąd polegał na tym, że uznał on, iż przepis wprowadza cezurę czasową wyznaczającą stosowanie art. 28 ust. 8 ustawy i momentem tym jest moment składania dokumentacji konkursowej przez uczestników danego konkursu. Przepis ten tym czasem nie daje podstaw do wyznaczenia takiej cezury czasowej.

Literalna wykładnia art. 28 ust. 8 ustawy prowadzi do wniosku, że do czasu zawarcia umów o dofinansowanie z wszystkimi wnioskodawcami, wszelkie dokumenty złożone przez wnioskodawców nie stanowią informacji publicznej. Ustawodawca w tym przepisie posłużył się zwrotem "do czasu zawarcia umów" -użycie w tym zwrocie liczby mnogiej musi prowadzić do wniosku, że chodzi tu o zawarcie wszystkich umów w danym konkursie.

Ochrona interesów wnioskodawców nie mogłaby być zapewniona, gdyby dokumenty przestawiane przez wnioskodawców mogły być przedstawione innym podmiotom przed zakończeniem postępowania, za które należy uznać zawarcie umów o dofinansowanie. W takim przypadku inni podmioty uzyskiwałyby prawo do zapoznania się z dokumentami złożonymi w postępowaniu przez wnioskodawców. Prowadziłoby to niewątpliwie do pozyskiwania wiedzy o projektach, na których dofinansowanie ubiegają się wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zatem sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Orzekając w tym zakresie, uznał, że niniejsza skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiane podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty są uzasadnione.

W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano tok procedury nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze – do ocen o charakterze materialnoprawnym.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie powołuje się na zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania – art. 149 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art.- 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), jak również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).

Zarzuty natury procesowej skarżąca uzasadnia oparciem zaskarżonego wyroku na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy i błędnym przyjęciu, że pozostaje w bezczynności, zaś zarzut natury materialnej przez błędną wykładnię przywołanego w skardze przepisu prawa materialnego i uznaniu, że żądana przez Fundację [...] informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania uznać należy za oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do tych zarzutów, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że z faktu, iż Sąd I instancji rozpatrywał skargę na bezczynność wynikały szersze obowiązki tego Sądu w zakresie postępowania sądowego niż w przypadku kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej.

W pierwszej bowiem sytuacji, Sąd ma obowiązek dokonania ustaleń co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy oraz ustaleń tych okoliczności, które mają znaczenie dla prawnej oceny zarzucanej w skardze bezczynności.

Natomiast w przypadku kontroli decyzji administracyjnej, Sąd I instancji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje prawidłowość ustaleń dokonanych w decyzji ostatecznej. Tak więc, na gruncie niniejszej sprawy, obowiązkiem Sądu I instancji było ustalenie, jaki był zakres wniosku Fundacji [...] z dnia [...] lipca 2010r. i czy żądania tego wniosku dotyczyły istotnie informacji mających charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przy uwzględnieniu art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), który określa wyłączenia przedmiotowe.

Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał analizy treści żądania o udostępnienie informacji publicznej, lecz z analizy tej wyprowadził tylko częściowo zasadne wnioski.

O ile zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne, o tyle nie można zgodzić się ze sposobem rozstrzygnięcia polegającym na odrzuceniu skargi na bezczynność w tej części. Badanie czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym i odbywa się na rozprawie, a zatem prowadzić może w przypadku ustalenia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej, skoro nie było obowiązku jej udzielenia, a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej.

Natomiast w odniesieniu do pozostałych zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2010r. żądań udostępnienia określonych dokumentów, ustalenia Sądu I instancji okazały się niepełne i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Chodzi mianowicie o to, że wnioskodawca domagał się między innymi harmonogramów rzeczowo – finansowych i harmonogramów realizacji projektów według kwartałów.

Sąd I instancji zaliczył je do dokumentów wytworzonych przez organ, a zatem do katalogu dokumentów potencjalnie podlegających udostępnieniu, a przy tym nie wyjaśnił, na jakiej przesłane oparł to ustalenie.

Tymczasem Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PART) w odpowiedzi na skargę podnosiła, "że skarżący żąda dostarczenia dokumentów na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 i dwóch rund 2009 roku przyznano dofinansowanie projektem realizowanym w ramach Programu Operacyjnego I. G. [...] i z którymi beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, a w szczególności wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo – finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów", do czego Sąd I instancji nie ustosunkował się w swoich rozważaniach.

W tej sytuacji, za co najmniej przedwczesne uznać trzeba zawarte w pkt [...] wyroku rozstrzygnięcie zobowiązujące PART do udostępnienia wymienionych tam dokumentów, skoro Sąd I instancji stwierdził w tym zakresie bezczynność organu, pomimo nie wyjaśnienia charakteru tych dokumentów jako informacji publicznej.

W rezultacie tego zaniechania Sądu I instancji, nie wiadomo czy dokumenty te są elementem wniosku np. jego załącznikami, czy też są to dokumenty wytworzone podczas postępowania konkursowego.

Chybiony natomiast jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, niewłaściwa wykładnia tego przepisu polega na uznaniu przez Sąd I instancji, że jego zastosowanie jest ograniczone wyłącznie do dokumentacji konkursowej dotyczącej wnioskodawców, których projekty zostały wyłowione do dofinansowania, lecz z którymi nie zawarto jeszcze umowy.

Przepis ten nie chroni bowiem procedury postępowania konkursowego pojmowanej jako pewna zamknięta całość, lecz ma za przedmiot ochrony interesy poszczególnych podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, a zatem w pełni racjonalne jest stanowisko Sądu I instancji, że "istotą art. 28 ust. 8 ustawy jest właśnie ochrona wszelkiej dokumentacji uczestników konkursu, którzy znajdują się w fazie składnia (wniosków i ich uzupełnień) do czasu zamknięcia procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników danego konkursu.

Zatem dokumentacja dotycząca "zwycięzców danego konkursu", po zawarciu z nimi jako tzw. Beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie korzysta z normy ochronnej art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Może ona zatem stanowić przedmiot informacji publicznej i jej udostępnianie jest regulowane jedynie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Powyższe stanowisko Sądu I instancji wymaga jedynie uzupełnienia podkreśleniem, że ochrona poszczególnych beneficjentów wynikająca z prawa do prywatności oraz z przewidzianych tajemnic prawem chronionych, jest gwarantowana przepisem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem wykładni art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy dokonywać również w kontekście tej ochrony, co z kolei przemawia za trafnością wyżej wskazanego stanowiska Sądu I instancji, a jednoczesne czyni chybionym zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższych motywów wynika, że rzeczą Sądu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie ustalenie czy wskazane we wniosku z dnia [...] lipca 2010r. informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie czy organ do którego złożono wniosek był bezczynny w ich udostępnieniu i odpowiednio - wydanie rozstrzygnięcia korespondencyjnego z tymi ustaleniami.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.