Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu D. J. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz D. J. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 16 września 2025 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania M. W. i E. W. (dalej: inwestorzy) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również: Inspektor powiatowy; organ I instancji; PINB w [...]) z dnia 11 czerwca 2025 r. znak [...] o nakazie rozbiórki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora powiatowego w całości i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane w następującym stanie sprawy, przedstawionym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Starosta [...] decyzją z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...] (znak [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i E. W. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w K. przy ul. [...], na działce nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia 1 października 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 979/19 uchylił decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...].

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 27 października 2020 r. wpłynęło podanie z dnia 26 października 2020 r. D. J., reprezentowanej przez pełnomocnika, będące żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...] nr [...] dz. nr [...].

Po wszczęciu postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...], na działce nr [...], Inspektor wojewódzki w dniu 11 grudnia 2020 r. przeprowadził kontrolę na terenie tej nieruchomości. Podczas kontroli ustalono m.in., że inwestorzy - M. i E. W. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...] (znak [...]) dobudowali do budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej garaż zlokalizowany ściana północną w granicy z sąsiednią nieruchomością. Garaż ma wymiary: długość ok. 11,13 m, szerokość od strony elewacji zachodniej ok. 3,89 m, od strony elewacji wschodniej 5,15 m, wysokość od ok. 3,00 m przy okapie od strony zachodniej, ok. 2,61 m przy okapie od strony wschodniej, wysokość ok. 4,25 m w kalenicy (wewnątrz obiektu).

Inwestorzy w dniu 10 lutego 2020 r. skutecznie zawiadomili PINB w [...] o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego, a Inspektor powiatowy nie wniósł sprzeciwu do wniesionego przez inwestorów zawiadomienia.

W dniu 4 stycznia 2021 r. do PINB wpłynęła decyzja Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2020 r. nr [...] umarzająca postępowanie z wniosku M. i E. W. z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] działka nr [...], która stała się ostateczna z dniem 19 stycznia 2021 r.

Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. Inspektor powiatowy wezwał projektanta A. W. m.in. do udzielenia wyjaśnień i ustosunkowania się do kwestii poruszanych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 979/19: czasu nasłonecznienia oraz spełnienia przez garaż warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W dniu 1 lutego 2021 r. do PINB w [...] wpłynęły wyjaśnienia projektanta, z załączonymi rysunkami obrazującymi linijkę słońca, z których wynika, że warunki nasłonecznienia w budynku sąsiednim zostały zachowane.

PINB w [...] decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. znak [...] nałożył na inwestorów M. W. i E. W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego w razie potrzeby obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem, obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego w K. ul. [...], na działce nr [...], zrealizowanego na podstawie uchylonych prawomocnym wyrokiem decyzji Wojewody [...] z dnia 1 października 2019 r. (znak [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...] (znak [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W decyzji wskazano termin wykonania obowiązku do dnia 31 lipca 2021 r.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia 12 maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarga D. J. na powyższą decyzję Inspektora wojewódzkiego została oddalona, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 438/21, a wniesiona przez tę stronę skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 556/22.

Wymagany projekt zamienny został przedstawiony PINB w [...] w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Po dokonaniu przez organ I instancji sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego stwierdzono, że jest on niekompletny, tj. posiada braki i nieprawidłowości. W związku z powyższym Inspektor powiatowy postanowieniem z dnia 13 marca 2025 r. zobowiązał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym, w szczególności poprzez: przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której opracowano projekt budowlany zamienny; dostosowanie i uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, czy zostały spełnione przesłanki z § 12 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; uzupełnienie projektu budowlanego zamiennego o istotne elementy charakterystyczne dla projektu zamiennego i niezbędne dla prowadzonego postępowania naprawczego, tj. wyszczególnienie pozostałych do wykonania robót budowlanych; zamieszczenie w projekcie informacji, czy zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W dniu 29 kwietnia 2025 r. inwestorzy przedłożyli PINB w [...] opracowany projekt budowlany zamienny wraz z kopią decyzji o warunkach zabudowy oraz postanowieniem wyjaśniającym wątpliwości co do treści decyzji wydanej przez Burmistrza [...]. Inspektor powiatowy po przeanalizowaniu przedłożonych dokumentów stwierdził, że przedłożone dokumenty nie zawierają "analizy możliwości usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią w kontekście zapisów § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia". Tym samym, w ocenie PINB w [...] przedłożona przez inwestorów ponownie dokumentacja budowlana zawiera naruszenia wymogów stawianych przez art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 11 czerwca 2025 r. znak [...] nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] na działce nr [...].

Odwołanie od tej decyzji PINB w ustawowym terminie, w podaniu z dnia 30 czerwca 2025 r. wnieśli M. i E. W., przedkładając stanowisko projektanta "w kwestii sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, o którym mowa w § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwane dalej R.w.t. (w brzmieniu obowiązującym do końca 2017 roku)".

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotem postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym jest decyzja nakazująca rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] na działce nr [...], a podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego.

Inspektor wojewódzki stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż budynek mieszkalny jednorodzinny położony w K. przy ul. [...] na działce nr [...] został rozbudowany o garaż zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...] (znak [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 1 października 2019 r. znak [...] Obydwie te decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 979/19.

Organ odwoławczy stwierdził, że obiekt (garaż) zrealizowano zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym w granicy z działką sąsiednią. Obiekt jest użytkowany. Inwestorzy w dniu 10 lutego 2020 r. (przed wydaniem prawomocnego orzeczenia przez WSA w Poznaniu) skutecznie zawiadomili PINB w [...] o zakończeniu budowy. Tym samym, z uwagi zakończenie inwestycji, której nie można zakwalifikować jako klasycznej samowoli budowlanej, niezbędne jest wdrożenie takiego postępowania, które ureguluje zaistniałą sytuację, a musi to nastąpić w ramach art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ II instancji następnie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rozbudowano budynek mieszkalny jednorodzinny od strony północnej poprzez dobudowanie garażu zlokalizowanego ścianą północną w granicy z sąsiednią nieruchomością; wymiary obiektu: długość ok. 11,13 m, szerokość od strony elewacji zachodniej ok. 3,89 m, od strony elewacji wschodniej 5,15 m, wysokość od ok. 3,00 m przy okapie od strony zachodniej, ok. 2,61 m przy okapie od strony wschodniej, wysokość ok. 4,25 m w kalenicy (wewnątrz obiektu).

Według organu, skoro budynek będący przedmiotem postępowania zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, konieczne stało się uregulowanie jego stanu prawnego poprzez działanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, stosownie do art. 33 Prawa budowlanego. Wobec tego zarzut odwołania co do wadliwego zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ II instancji uznał za nieuzasadniony. W tym względzie odniósł się do uzasadnienia wcześniej przywołanego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 979/19 oraz do wyroku NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 226/12.

Ponadto Inspektor wojewódzki zauważył, że 19 września 2020 r. zaczęło obowiązywać nowe brzmienie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) i odwołując się do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe (tj. przepisy obowiązujące przed zmianą Prawa budowlanego z dnia 19 września 2020 r.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) stanowił, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie Inspektora wojewódzkiego, organ nie może zupełnie zignorować faktu, że pomimo niedotrzymania przez zobowiązanych terminu przedłożenia uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego inwestorzy wraz z odwołaniem przedłożyli brakujące stanowisko projektanta. Natomiast projekt budowlany zamienny inwestorzy złożyli jeszcze podczas trwającego postępowania sądowego.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, organ II instancji stwierdził, że termin, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest terminem procesowym, a termin procesowy nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia sprawy, dlatego upływ takiego procesowego terminu, zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego do wykonania obowiązku nałożonego w ramach wszczętego postępowania naprawczego, nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora wykonania tego obowiązku (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). W konsekwencji, niedochowanie terminu procesowego nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części.

Organ odwoławczy stwierdził, że uwzględniając fakt, iż orzeczenie nakazu rozbiórki jest najdalej idącym i najbardziej dolegliwym dla inwestora rozstrzygnięciem, które powinno być stosowane jedynie w braku możliwości zastosowania innych środków, Inspektor wojewódzki "przyjmuje uzupełnione przez inwestora dokumenty i włącza je do akt sprawy", gdyż organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji. Zmiana taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy przedłożenia dokumentów, które dają możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego. Dlatego też organ II instancji, w związku z przedłożeniem przez właścicieli nieruchomości dopiero w postępowaniu odwoławczym dokumentów legalizacyjnych, uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Według Inspektora wojewódzkiego, organ odwoławczy "w niniejszym postępowaniu nie może orzec co do istoty sprawy, bowiem w ten sposób ograniczone zostałoby prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy". Dlatego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest właściwe, wobec zmiany stanu faktycznego i prawnego, a konieczny do wyjaśnienia sprawy zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na koniec organ II instancji wskazał na to, że ponownie rozpatrując sprawę, PINB w [...] oceni przedstawione przez M. i E. W. dokumenty (w tym stanowisko projektanta) i po dokonaniu tej oceny podejmie dalsze działania zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

W sprzeciwie od decyzji kasacyjnej z dnia 16 września 2025 r. D. J. (zalej: zainteresowana; strona), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 597 zł.

Zainteresowana zarzuciła, że nie jest zadowolona z zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja PINB w [...] z dnia 11 czerwca 2025 r. znak [...] jest decyzją zgodną z prawem, a organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie wskazał w istocie na jakiekolwiek okoliczności, o których mowa jest w art. 138 § 2 k.p.a. Według strony, okolicznością tą z pewnością nie jest konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z uwagi na potrzebę zachowania zasady dwuinstancyjności, a przepisem, który w sprawie co do zasady powinien być zastosowany przez organ II instancji, jest art. 138 § 1 k.p.a., zaś przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady i może być zastosowany wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie zainteresowanej, materiał dowodowy jest kompletny, a zakres sprawy nie wymaga żadnego dodatkowego wyjaśnienia. Strona dodała, że nawet dokonanie błędnej wykładni nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Co istotne, organ odwoławczy, formułując zalecenia co do dalszego postępowania, nie wskazał na braki materiału dowodowego, które stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji merytorycznej i wymagają uzupełnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Według strony, skoro organ odwoławczy zauważył, że obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji, to "nawet taka zmiana nie jest i nie może być powodem »spychologii«". Ponadto – i co w ocenie zainteresowanej jest kluczowe – "to fakt jakiejkolwiek możliwości zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy, co oznacza, że jedyną decyzją naprawczą jaka mogła zapaść i zapadła w przedmiotowej sprawie jest decyzja rozbiórkowa". Zdaniem strony "wiążącą dla organów nadzoru budowlanego jest ocena i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku uchylającym sygn. akt II SA/Po 979/19, której to oceny WWINB nawet nie przeanalizował". Strona stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie brak jest zgodności wykonanej rozbudowy z przepisami techniczno-budowlanymi i dlatego wykonana rozbudowa powinna zostać rozebrana. W jej przekonaniu, Inspektor wojewódzki powinien dokonać oceny przedmiotowej rozbudowy w zakresie wskazań WSA w Poznaniu przywołanych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Po 979/19, a zaskarżona decyzja kasacyjna jest przedwczesna.

W odpowiedzi na sprzeciw Inspektor wojewódzki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 7 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Po 728/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego, w której organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji, nakazującą inwestorom na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] na działce nr [...] w związku z niewykonaniem obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów nałożonych postanowieniem z dnia 13 marca 2025 r. PINB w [...] uznał bowiem, że przedłożona przez inwestorów ponownie dokumentacja budowlana zawiera naruszenia wymogów stawianych przez art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w szczególności w zakresie usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią.

Na wstępie dalszych rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Sprzeciw został w niniejszej sprawie rozpoznany na rozprawie, zgodnie z art. 64d § 2 p.p.s.a., w składzie trzech sędziów (art. 16 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza tym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b k.p.a.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu sąd administracyjny nie bada, jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo, mając na uwadze odpowiednie przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 882/23, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw, nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli, sąd administracyjny dokonywać może bowiem jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw jest zasadny, bowiem kwestionowana decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy organ II instancji nie wykazał zaistnienia podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze zarzuty zawarte w sprzeciwie, dalsze rozważania merytoryczne należy rozpocząć od stwierdzenia, że przy ocenie przez organ drugiej instancji naruszeń prawa procesowego i stwierdzenia konieczności poczynienia niezbędnych ustaleń co do okoliczności faktycznych i wyjaśnienia zakresu sprawy organ odwoławczy ma prawo odnieść się do treści przepisów materialnych i procesowych. Zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17, 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14, 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 - orzeczenia dostępne jw.). To, co organ administracyjny ma wyjaśnić w sprawie rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18, dostępny jw.). Jeżeli znajdujące w sprawie przepisy – tak procesowe, jak i materialnoprawne – wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania, organ odwoławczy ma prawo się do nich odnieść i przedstawić odpowiednie poglądy.

Wobec powyższego trzeba podkreślić, że postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie, dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...] na działce nr [...], prowadzone jest na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, co też potwierdza prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 438/21. Organ I instancji wziął pod uwagę, że wymagany projekt zamienny został przedstawiony wcześniej, natomiast po sprawdzeniu wykonania obowiązków nałożonych na inwestorów ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia 26 lutego 2021 r. znak [...] uznał, że projekt ten jest niekompletny, w związku z czym postanowieniem z dnia 13 marca 2025 r. znak [...] zobowiązał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, m.in. poprzez dostosowanie i uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. czy zostały spełnione przesłanki z § 12 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r.; uzupełnienie projektu budowlanego zamiennego o istotne elementy charakterystyczne dla projektu zamiennego i niezbędne dla prowadzonego postępowania naprawczego, tj. wyszczególnienie pozostałych do wykonania robót budowlanych; zamieszczenie w projekcie informacji, czy zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ I instancji po przeanalizowaniu przedłożonej przez inwestorów dokumentacji stwierdził, że dokumenty te nie zawierają "analizy możliwości usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią w kontekście zapisów § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia". Tym samym, w ocenie PINB w [...] przedłożona przez inwestorów ponownie dokumentacja budowlana zawiera naruszenia wymogów stawianych przez art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji, decyzją z dnia 11 czerwca 2025 r. znak [...] nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] na działce nr [...]. Z kolei inwestorzy wraz z odwołaniem od tej decyzji przedłożyli stanowisko projektanta "w kwestii sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, o którym mowa w § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwane dalej R.w.t. (w brzmieniu obowiązującym do końca 2017 roku)".

W takich okolicznościach Inspektor wojewódzki słusznie zauważył, że obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w po wydaniu rozstrzygnięcia przez organu I instancji, gdyż zmiana, jaka zaszła w niniejszej sprawie, dotyczy przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania naprawczego. Niemniej jednak chybione jest stanowisko organu II instancji, że w związku z przedłożeniem przez właścicieli nieruchomości dopiero w postępowaniu odwoławczym dokumentów legalizacyjnych uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu nie może orzec co do istoty sprawy, bowiem w ten sposób ograniczone zostałoby prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy.

Należy podkreślić, że ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).

Idąc dalej, trzeba też zauważyć, że czym innym jest stwierdzenie kompetencji organu odwoławczego do rozstrzygania o zgodności inwestycji budowlanej z przepisami prawa, a czym innym ocena wywiązania się przez ten organ z obowiązków związanych z rozpatrzeniem sprawy w drugiej instancji – w tym co do dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego Inspektor wojewódzki, rozstrzygając, czy w niniejszej sprawie możliwe jest jej merytoryczne załatwienie w instancji odwoławczej czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej, powinien najpierw wykazać, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy tym, możliwość wydania decyzji kasacyjnej powinna uwzględniać normy wynikające z art. 136 k.p.a., bowiem w sytuacji, gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 46/22, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie zasadnicza część materiału dowodowego została zgromadzona wcześniej w postępowaniu administracyjnym, przed wniesieniem odwołania. Do odwołania dołączono zaś wyjaśnienia projektanta (autora projektu zamiennego). Wobec orzeczonego przez organ I instancji nakazu rozbiórki, organ odwoławczy powinien zatem najpierw wszechstronnie rozważyć, czy uzupełnione dokumenty mają kluczowe znaczenie, pozwalające na końcowe, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż mają zasadniczy wpływ na jej załatwienie. Należy przypomnieć, że organ II instancji jest uprawniony także do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w drodze wydania decyzji reformacyjno-kasacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), w tym również w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dlatego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby uprawnione jedynie wobec zasadniczej zmiany stanu faktycznego, której zakres miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Inspektor wojewódzki powinien zatem w pierwszej kolejności ocenić przedstawione przez inwestorów przy odwołaniu dokumenty (w tym stanowisko projektanta) w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem tego, czy rzutują one odmiennie na rozstrzygnięcie w merytoryczne, tj. czy mają one zasadniczy wpływ na ustalenie okoliczności determinujących rozbiórkę rozbudowanej części budynku. Przy czym należy podkreślić, że zastrzeżenia organu I instancji nie dotoczyły całkowitego braku uzupełnienia wymaganej dokumentacji projektowej, lecz braków wyłącznie w zakresie pełnej analizy w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. czy zostały spełnione przesłanki z § 12 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji. Według tego organu brak w przedłożonym projekcie właściwej analizy opisowej i rysunkowej dotyczącej możliwości lokalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego w granicy nieruchomości z przepisami odrębnymi (tj. przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Organ I instancji uznał, że nie może stwierdzić prawidłowości projektu w tym zakresie, gdyż "przedłożony przez inwestorów projekt budowlany w ogóle nie zawiera analizy[,] o której mowa w § 12 rozporządzenia (odległości budynku od innych obiektów), którą z tego powodu uznać należy za nieprawidłową". Według tego organu, przedłożony projekt zamienny nie odzwierciedla stanu faktycznego obiektu i nie przewiduje rozwiązań umożliwiających doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami, nie jest bowiem możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego niespełniającego wymogów przepisów prawa, a przedłożenie projektu niezawierającego rozwiązań umożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem należy traktować jako niewykonanie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. W ocenie Inspektora powiatowego, wykładnia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy należy rozumieć także sytuację, w której wprawdzie przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi (§ 12 rozporządzenia) nie może zostać zatwierdzony. Organ ten stwierdził, że projektant mimo wezwania nie odniósł się w ogóle do wezwań organu i nie poczynił wyjaśnień co do spełnienia przesłanek dotyczących sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, a brak pogłębionej analizy w zakresie przepisów dotyczących sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej uniemożliwia potwierdzenie, że zamierzenie jest zgodne ze wskazaną przez projektanta decyzją o warunkach zabudowy.

Tymczasem Inspektor wojewódzki w ogóle nie rozważył stanowiska inwestorów i dołączonych do odwołania dokumentów pod kątem tego, czy mogą one stanowić podstawę do odmiennej oceny całokształtu okoliczności sprawy w zakresie projektu zamiennego, w szczególności co do sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Tym samym, organ odwoławczy w żadnej mierze nie wykazał, że "w niniejszym postępowaniu nie może orzec co do istoty sprawy, bowiem w ten sposób ograniczone zostałoby prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy". Organ II instancji, rozpatrując prawidłowo sprawę w postępowaniu odwoławczym, najpierw powinien ocenić przedstawione przez M. i E. W. dokumenty (w tym stanowisko projektanta), a następnie rozstrzygnąć, jakie dalsze działania należy podjąć zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i procedury administracyjnej.

Brak odpowiednich ustaleń i rozważań w powyższym zakresie narusza zatem reguły postępowania administracyjnego – przede wszystkim art. 7 i art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji nie wyjaśnił bowiem przekonująco wszystkich istotnych kwestii wymagających ustalenia i zbadania w sprawie, a zarazem nie umotywował odpowiednio, że poczynienie przez organ odwoławczy samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Innymi słowy, nie wykazał, że ewentualne naruszenie przepisów postępowania, dotyczące przede wszystkim usunięcia wskazywanych przez organ I instancji braków dokumentacji projektowej, stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli organ II instancji uznał, że w sprawie zachodzą zasadnicze braki na etapie postępowania dowodowego (w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, ustalania okoliczności faktycznych i ich oceny), których usunięcie – w jego ocenie – przekraczałoby granice postępowania odwoławczego, to powinien był przekonująco i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko, jednoznacznie wskazując, z jakich powodów nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy.

Skoro zaś organ II instancji tego zaniechał, to w ten sposób doszło po stronie organu odwoławczego do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W takich warunkach wydanie decyzji kasacyjnej musiało być uznane za niezasadne, skoro nie znajduje wymaganego osadzenia w motywach przedstawionych w zaskarżonej decyzji. Przy tym, sformułowane wskazania dla organu I instancji nie były dostatecznie sprecyzowane i powiązane ze wszystkimi zagadnieniami, jakie w sposób konieczny powinien zbadać organ odwoławczy przed rozstrzygnięciem sprawy w drugiej instancji.

Sąd wyjaśnia również, że z uwagi na granice sprawy wywołanej wniesieniem sprzeciwu nie mógł odnieść się do argumentacji strony zainteresowanej, która uważa, że decyzja PINB w [...] z dnia 11 czerwca 2025 r. jest zgodna z prawem. Z kolei kwestia kompletności materiału dowodowego powinna zostać dopiero oceniona przez organ II instancji, czego w sprawie niewątpliwie zabrakło. Sąd nie był również uprawniony do jakichkolwiek wiążących wypowiedzi względem oceny wyrażonej w sprzeciwie, że kluczowy jest "(...) fakt jakiejkolwiek możliwości zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy, co oznacza, że jedyną decyzją naprawczą jaka mogła zapaść i zapadła w przedmiotowej sprawie jest decyzja rozbiórkowa", co miałoby wynikać z tego, że "wiążącą dla organów nadzoru budowlanego jest ocena i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku (...) sygn. akt II SA/Po 979/19, której to oceny WWINB nawet nie przeanalizował". W konsekwencji poza zakresem rozważań Sądu pozostało stanowisko strony, że w przedmiotowej sprawie brak jest zgodności wykonanej rozbudowy z przepisami techniczno-budowlanymi i dlatego wykonana rozbudowa powinna zostać rozebrana. Takie argumenty strony dotyczą bowiem merytorycznego kierunku rozstrzygnięcia sprawy, której to kwestii Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł badać ani przesądzać.

Podsumowując, kontrola decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu wykazała, że organ II instancji nie wykazał spełnienia warunków do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, po stronie organu II instancji zabrakło prawidłowego umotywowania zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W okolicznościach badanej sprawy organ nie rozważył bowiem w ogóle, czy zaistniały dostateczne podstawy do wydania przez organ odwoławczy takiej decyzji, czy też możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej, w tym kasacyjno-reformacyjnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej – w drodze wniesienia sprzeciwu – decyzji Inspektora wojewódzkiego.

W tym stanie rzeczy, skoro należało uwzględnić sprzeciw, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Sąd uwzględnił żądanie strony i wynik sprawy. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.