VIII SA/Wa 453/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-07-22	
Data wpływu	2014-04-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Artur Kot
Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 2820/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 102 poz 651; art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 136 ust. 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. G., G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.	
Uzasadnienie
1 UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania K. G., G.K. od decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2013r. [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki o numerze ewidencyjnym [...] o pow. ogólnej [...] ha położonej w jednostce ewidencyjnej [...] B. – miasto obręb ewidencyjny [...] B. przy ulicy K., stanowiącej własność Gminy i Miasta B., na podstawie księgi wieczystej nr [...], utrzymał w/w decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2012r. K. G. zwróciła się o zwrot nieruchomości położonej w B., wywłaszczonej decyzją Naczelnika Powiatu w B. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 1975r. Wniosek został uzupełniony o podpis G. K. w dniu [...] listopada 2013r. Organ podniósł, że przedmiotową decyzją wywłaszczono na rzecz Państwa, na potrzeby Urzędu Powiatowego w B. Wydziału Oświaty i Wychowania Kultury, Kultury Fizycznej i Turystyki nieruchomość o pow. [...] ha, położoną w B., stanowiącą własność J. W.. Nieruchomość wywłaszczona oznaczona według poprzedniej numeracji w ewidencji gruntów numerami [...][...] była niezbędna dla realizacji narodowych planów społeczno-gospodarczych pod budowę stadionu w B..

Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Starosta B. odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki o nr ewidencyjnym [...] o pow. ogólnej [...] ha położonej w jednostce ewidencyjnej [...] B. - miasto obręb ewidencyjny [...] B. przy ulicy K., stanowiącej własność Gminy i Miasta B.. W wyniku odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2013r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecając organowi I instancji prawidłowe ustalenie osób uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot i uzupełnienie tego wniosku o podpisy wszystkich uprawnionych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. orzekł o odmowie zwrotu. W złożonym odwołaniu uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2014r. K. G. i G.K. zakwestionowały prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty.

Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzielił ustalenia organu I instancji. Podkreślił, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania jest wyszczególniona, jako droga gminna w załączniku do Uchwały [...] Rady Miasta i Gminy B. z [...] lutego 2012r. Takie zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości stanowi w ocenie organów obu instancji przeszkodę do orzeczenia jej zwrotu. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ugn prowadziłoby

do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2003r., II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004, nr2, poz. 72 wskazał, że skoro z art. 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych wynika, że drogi publiczne określonej kategorii nie mogą wraz z towarzyszącymi

im gruntami należeć do kogoś innego niż podmiot publicznoprawny, który ma być właścicielem drogi o określonej kategorii, to realizacja drogi publicznej uniemożliwia przeniesienie własności na inny podmiot. Tym samym zdaniem Wojewody niemożliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której zbudowano drogę publiczną,

gdyż prowadziłoby to do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu

przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W tej sytuacji zdaniem Wojewody należy zgodzić się ze Starostą B., że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia o zwrocie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożyły K. G. i G. K..

Skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 4 kpa polegające

na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego

i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie że część działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...] B. – miasto obręb ewidencyjny [...] B. przy ulicy K., została wykorzystana niezgodnie z decyzją o wywłaszczeniu znak [...] z dnia [...] kwietnia 1975r.; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione, z uwagi na to, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ wykorzystywana jest na cel publiczny. Zgłaszając powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że wywłaszczenia dokonano w celu realizacji narodowych planów społeczno – gospodarczych tj. pod budowę stadionu w B.. Organ nie ustalił, czy elementem tego zadania było położenie chodnika, posadzenie drzew, oraz urządzenie pasa zieleni. Jeżeli położenie chodnika, posadzenie drzew, urządzenie pasa zieleni nie było przedmiotem inwestycji budowy stadionu, to nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z decyzją

o wywłaszczeniu. Brak analizy w tym zakresie powoduje, że nie został zbadany cały materiał dowodowy, a tym samym nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny będący podstawą wydania decyzji odmawiającej zwrotu. Naruszenie przepisów prawa materialnego w ocenie skarżących sprowadza się do błędnego przyjęcia, że przesłanki zwrotu nie zostały spełnione, z uwagi na to, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, ponieważ wykorzystywana jest na inny cel publiczny. Skarżące wskazały, że cel wywłaszczenia zrealizowany został jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast pozostała część działki, jako niewykorzystana pod budowę stadionu powinna zostać potraktowana, jako zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i z tego powodu zwrócona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. tej wnioskiem o zwrot inwestycji drogowej stanowi przeszkodę do zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także wtedy, gdy wywłaszczenie nastąpiło na inny cel (por. wyrok NSA z 12 II 2009 r. I OSK 361/08). Art. 137 ust. 1 ustawy zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W sprawie niewątpliwe jest, że część działki o nr ewidencyjnym [...]

o powierzchni ogólnej [...] ha położonej w jednostce ewidencyjnej [...] B. - miasto obręb ewidencyjny [...] B. przy ulicy K., której to zwrotu żąda skarżąca, stanowi część pasa drogowego ulicy K.. Potwierdza to protokół z oględzin przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalono, że na całej długości przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest chodnik o szerokości [...] metrów, posadzone są drzewa ozdobne, urządzony jest pas zieleni (protokół z oględzin nieruchomości z [...] stycznia 2013r., [...] fotografie z oględzin), a także załącznik nr [...] do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. i wyrys z tego planu, informacja z rejestru gruntów z [...] listopada 2012r., wyrys z mapy ewidencyjnej z wykazem powierzchni, fragment mapy sporządzonej przez Zakład Usług Geodezyjnych J. Z. w B..

W planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta ujawniona jest, jako droga publiczna. Jak wynika z akt sprawy ulica K. została zaliczona do dróg gminnych zgodnie z Uchwałą z dnia [...] lutego 2012r. Nr [...] Rady Miasta i Gminy B..

Istota sprawy sprowadza się, zatem do wyjaśnienia, czy zrealizowanie,

na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji w postaci wybudowania drogi publicznej stanowi przeszkodę w realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz czy w takiej sytuacji istniała potrzeba zbadania przesłanek z art. 137 ust. 1 i 2 tej ustawy.

I tak wyjaśnić należy, że art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami i stanowi, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. z 2007r. Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią zatem przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w stosowaniu.

W sprawie niniejszej wskazać trzeba na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009r, sygn. akt I OSK 361/08 (LEX nr 516045), z którego wynika, że niedopuszczalnym jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Definicja legalna drogi została określona w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno–użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Poza art. 4 pkt 2 udp pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 prd droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają, zatem linie graniczne gruntu, na którym zlokalizowana jest droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych wynika przy tym, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie pasa drogowego jest, więc pojęciem szerszym od pojęcia drogi.

Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z treści art. 2a tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. W uchwale Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, LEX nr 196346) konstatuje się, że drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą, więc być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia.

Ponadto Sąd podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie (Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi M. Gdesz i A. Trembecka), że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnię jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot leży w pasie drogowym ulicy K., przy czym z art. 4 pkt 22 udp wynika, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna, a art. 2 pkt 1 prd stanowi, że na drogę składa się również chodnik, droga dla pieszych.

Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że zadośćuczynieniu roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Dodać należy, że w rejestrze gruntów przedmiotowa działka figuruje, jako droga.

W tej sytuacji badanie przez organ czy elementem tego zadania, na jakie wywłaszczono przedmiotową nieruchomość było położenie chodnika, posadzenie drzew oraz urządzenie pasa zieleni nie ma doniosłości prawnej. Istotą bowiem jest, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi z uwagi na to, na co jest obecnie wykorzystywana. Prawidłowe w ocenie Sądu rozważania organów obu instancji dotyczące ograniczonego obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, w tym w kwestii niedopuszczalności zwrotu takich nieruchomości drogowych dowodzą,

że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Stwierdzić należy, że niezależnie od tego, czy zachodzą w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przesłanki przewidziane w art. 137 ust.1 ugn - nie podlega ona zwrotowi z uwagi na regulację zawartą w art. 2 ugn i art. 2a ustawy o drogach publicznych.

W sprawie niniejszej nie jest sporne, w świetle zebranego materiału dowodowego, że sporne grunty znajdują się na terenie nieruchomości stanowiącej obecnie drogę publiczną.

Odnosząc się do zarzutu zgłoszonego na rozprawie, że organy administracji nie wyjaśniły czy możliwym jest dokonanie zwrotu choćby części nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżąca zauważyć należy, że skarżąca K. G. obecna podczas oględzin w dniu [...] stycznia 2013r. dotyczących niezwróconej części działki nie kwestionowała, że jest ona zagospodarowana w całości jako część pasa drogowego. W świetle powyższych wywodów zwrot nie jest możliwy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku.